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Arbeitsmarktbarrieren für Asyl suchende Migranten: Reformen weiterhin notwendig

In den Jahren 2015 und 2016 wurden in Deutschland knapp 1,1 Millionen neue Asylanträge gestellt. Wenngleich in den letzten Monaten immer weniger Asylsuchende nach Deutschland kamen, sind im kommenden Jahr weiterhin hohe Antragszahlen zu erwarten, da viele bereits angekommene Asylbewerber noch keinen formalen Antrag gestellt haben. Angesichts des niedrigen Qualifikationsniveaus der Asylsuchenden und der niedrigen Erwerbsquote früher eingereister Flüchtlinge kam ein IREF-Policy Paper im Dezember 2015 zu dem Schluss, dass die finanziellen Kosten für die einheimische Bevölkerung durch den Abbau bestehender Arbeitsmarktbarrieren massiv gesenkt werden können. Auch wenn die Bundesregierung den Arbeitsmarktzugang für Asyl suchende Migranten im letzten Jahr gelockert hat, wurde das Reformpotenzial bisher kaum ausgeschöpft.

Bisherige Arbeitsmarktreformen zu zaghaft

Seit Einsetzen der Flüchtlingskrise 2015 hat die Bundesregierung im Rahmen des ersten und zweiten Asylpakets sowie des Integrationsgesetzes einige Reformen umgesetzt, die den Arbeitsmarktzugang für Asylsuchende erleichtern sollen. So wurden das Arbeitsverbot und die Vorrangprüfung gelockert. Zudem wurde der Zugang zu beruflichen Qualifikationskursen auf sich noch im Anerkennungsverfahren befindende Asylbewerber ausgeweitet. Sich in Ausbildung befindende Asylbewerber erhalten einen sicheren Aufenthaltstitel für mehrere Jahre, was Unternehmen stärkere Anreize gibt, sie einzustellen.

Wenngleich die genannten Reformen zu begrüßen sind, ist von ihnen nur eine geringe integrationsfördernde Wirkung zu erwarten. Die von IREF als Grundlage einer höheren Beschäftigungsquote von Asylsuchenden vorgeschlagene Lockerung bestehender Arbeitsmarktregulierungen – darunter der Mindestlohn, der Kündigungsschutzes und berufsspezifische Zugangsbeschränkungen – erwägt der Gesetzgeber bisher nicht. Stattdessen droht der Einstieg in dauerhafte, staatlich finanzierte Beschäftigungsprogramme für niedrigqualifizierte Migranten.

Formaler Arbeitsmarktzugang: Selektive Liberalisierung und Illiberalisierung

Anders als in den meisten anderen westlichen Staaten stellt ein generelles Arbeitsverbot in Deutschland keine bedeutende Hürde für die Beschäftigung von Asyl suchenden Migranten mehr dar. Im November 2014 wurde das bis dahin für bis zu 12 Monate nach Antragstellung geltende generelle Arbeitsverbot auf drei Monate gesenkt. Auch die trotz Erteilung einer Arbeitserlaubnis grundsätzlich bis zu 15 Monate nach Antragstellung notwendige Vorrangprüfung wurde im August 2016 für fast ganz Deutschland ausgesetzt. Die Aussetzung der Vorrangprüfung ist bis 2019 befristet, eine Verlängerung scheint aber denkbar. Bis der Asylantrag formal gestellt wird, vergehen allerdings oft Monate, in denen Asylbewerber weiterhin keinerlei Betätigung nachgehen dürfen.

Während der formale Zugang zum Arbeitsmarkt für Asyl suchende Migranten erleichtert wurde, hat der Gesetzgeber die Bedingungen für bestimmte Migrantengruppen gleichzeitig erschwert. Asylbewerber aus „sicheren Herkunftsländern“, deren Antrag nach dem 31.08.2015 gestellt wurde, dürfen grundsätzlich keiner Beschäftigung nachgehen, selbst wenn ihr Antrag in einer Duldung mündet. Zuletzt wurde die Liste der „sicheren Herkunftsländer“ im Rahmen der zwei Asylpakete um Balkan- und Nordafrikastaaten erweitert. Im Rahmen des ersten Asylpakets wurde im Oktober 2015 außerdem die maximale Aufenthaltsdauer in Erstaufnahmeeinrichtungen von drei auf sechs Monate erhöht – während dieser Zeit gilt für alle Asylbewerber ein grundsätzliches Arbeitsverbot. Die Bundesregierung wünscht so den Anreiz für wirtschaftlich motivierte Asylanträge zu senken. Wie hoch die finanzielle Belastung der einheimischen Bevölkerung durch diese zusätzlichen Arbeitsverbote ausfällt, hängt somit davon ab, wie sich die Zahl der Antragssteller, die Dauer der Antragsprüfungen und die Duldungsquote zukünftig entwickeln.

Integrationskurse und Berufsqualifikation: Höhere Kosten, unklare Wirkung

Mangelnde Qualifikationen und sprachlich-kulturelle Kenntnisse stellen eine wichtige informelle Hürde für die Arbeitsmarktpartizipation von Asyl suchenden Migranten dar. Bisher konnten Asylbewerber nicht an staatlich geförderten Integrations- und Sprachkursen teilnehmen. Seit Oktober 2015 sind entsprechende Kurse offen für Asylbewerber mit einer hohen Wahrscheinlichkeit dauerhaften Aufenthalts – dies betrifft Iraker, Iraner, Syrer und Eritreer. Das 2016 verabschiedete Integrationsgesetz sieht außerdem längere Kurse von bis zu 600 Stunden vor. Staatliche Integrationskurse sind nicht das einzige denkbare Mittel zum Erwerb von sprachlich-kulturellen Kenntnissen, bieten den in Aufnahmezentren oder relativer Isolation lebenden Asylbewerbern aber eine zusätzlich Möglichkeit, arbeitsmarktrelevante Qualifikationen auszubauen.

Im Rahmen des Datenaustauschverbesserungsgesetzes wurden Ende 2015 die Grundlagen für einen automatisierten Datenaustausch zwischen den mit der Asylmigration befassten Behörden geschaffen, auch bezüglich ihrer Qualifikation und ihres Bildungsniveaus. Die gezielte Einbindung von Asylbewerbern und Flüchtlingen in Maßnahmen der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik soll so erleichtert werden. Das Integrationsgesetz erlaubt es, Asylsuchende zur Teilnahme an Integrations- und Sprachkursen sowie an Berufsqualifizierungsmaßnahmen zu verpflichten. Deutlich erkennbar wird der Willen des Gesetzgebers, Asylbewerber und Flüchtlinge vermehrt in staatliche Qualifizierungsmaßnahmen einzubinden und bei Nichtkooperation finanziell zu sanktionieren. Sicher ist, dass solche Maßnahmen hohe zusätzliche Kosten verursachen werden.

Aufenthaltsrecht: Gemischte Signale an Unternehmen

Auch bei rechtlicher Gleichstellung auf dem Arbeitsmarkt und gleicher Qualifikation haben Unternehmen einen Anreiz, Inländer gegenüber Asyl suchenden Migranten zu bevorzugen. Bei Inländern gibt es keine Gefahr, dass sich ihr Aufenthaltsstatus ändert. Das niedrige Qualifikationsniveau vieler Asylbewerber und Flüchtlinge verstärkt die aus dem unsicheren zukünftigen Aufenthaltsstatus erwachsenden Nachteile, da Arbeitgeber Asylsuchende zunächst ausbilden müssen – eine riskante Investition, die sich bei gescheiterten bzw. nicht in einer Duldung mündenden Anträgen nicht auszahlt.

Seit August 2016 genießen Asylbewerber für die Dauer ihrer Ausbildung eine Duldung. Werden sie nach ihrer Ausbildung durch den Ausbildungsbetrieb übernommen, erwerben sie ein zweijähriges Aufenthaltsrecht. Werden sie nicht übernommen, dürfen sie sechs Monate lang nach einer Beschäftigung suchen, bevor ihr Aufenthaltsrecht erlischt. Die bisher bei 21 Jahren liegende Altersgrenze für die Aufnahme einer Ausbildung wurde außerdem aufgehoben. Wenngleich eine über zwei Jahre hinausgehende Aufenthaltsgenehmigung für in den Arbeitsmarkt integrierte Migranten wünschenswert wäre, stärken die Neuregelungen den Anreiz zur Vergabe von Ausbildungsplätzen an Asylbewerber.

Gleichzeitig hat der Gesetzgeber allerdings die Hürden für den Erwerb einer dauerhaften Niederlassungserlaubnis erhöht – nun ist diese erst nach fünf statt drei Jahren Aufenthalt möglich.

An Unternehmen, die während der Ausbildung in Asyl suchende Migranten investieren, wird so ein gemischtes Signal gesendet: Zwar wird ihnen zugesichert, dass ihre Auszubildenden die Aufenthaltsgenehmigung nicht während oder unmittelbar nach der Ausbildung verlieren. Doch die langfristige Stabilität des Arbeitsverhältnisses ist ungewisser.

Arbeitsmarktderegulierung statt staatlicher Beschäftigungspolitik

Als weitere Maßnahme sieht das Integrationsgesetz für Asylsuchende aus nicht-sicheren Herkunftsländern Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zur „niedrigschwelligen Heranführung an den deutschen Arbeitsmarkt“ vor. In der Pilotphase umfasst das Programm zunächst 100.000 Arbeitsgelegenheiten, die durch den Bund finanziert werden. Der Gesetzgeber erkennt offensichtlich, dass dem Qualifikationsniveau der meisten Asylsuchenden entsprechende Beschäftigungsgelegenheiten auf dem ersten Arbeitsmarkt nicht zustande kommen, obwohl eine solche Beschäftigung sowohl für die Migranten als auch für die so finanziell zu entlastende einheimische Bevölkerung wünschenswert wäre.

Der Grund für das Nichtzustandekommen entsprechender Arbeitsplätze liegt auch in bestehenden Arbeitsmarktregulierungen, die die Arbeitskosten und Eintrittsbarrieren erhöhen – dazu gehören insbesondere der Mindestlohn, der Kündigungsschutz, berufsspezifische Zulassungsbeschränkungen sowie das für Asylbewerber geltende Verbot selbständiger Beschäftigung. Statt die Folgen der Arbeitsmarktregulierung durch kostspielige staatliche Beschäftigungspolitik auszugleichen, bietet es sich an, derartige Regulierungen für alle abzuschaffen oder für Asylsuchende auszusetzen.

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