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Austerität in Griechenland: Ausgaben runter statt Steuern hoch

Im Sommer 2015 wurde das dritte Rettungspaket für Griechenland geschnürt. Insgesamt 86 Milliarden Euro an Finanzhilfen sollten in den kommenden Monaten nach Athen überwiesen werden. Die Auszahlung der Tranche erfolgte allerdings nur stückweise und wurde an die Erfüllung zentraler Reformvorgaben geknüpft: Nur wenn Griechenland weitere Privatisierungserfolge, die Kürzung von Sozialleistungen und höhere Steuereinnahmen vorweisen könne, würden die Rettungsgelder fließen. Finanzhilfen im Gegenzug für Sparprogramme – so lautet seit Beginn der 2008 einsetzenden Banken- und Finanzkrise das Rezept der aus Vertretern der EZB, der EU-Kommission und des IWF bestehenden „Troika“ für den Umgang mit Griechenland – etabliert hat sich dafür der Begriff der Austerität.

Gemeint sind politische Maßnahmen, die darauf abzielen, das primäre, konjunkturbereinigte Budgetdefizit zu reduzieren, um langfristig die Staatsschulden zu senken, etwa durch Ausgabensenkung oder Steuererhöhungen. Neben Griechenland haben auch Spanien, Portugal, Irland und Italien derartige Maßnahmen verfolgt, die von EU, EZB und IWF als Bedingung für den Zugang zu Finanzhilfen formuliert wurden.

Auch in den kommenden Jahren wird Griechenland um Sparmaßnahmen nicht herum kommen. Weitere Steuererhöhungen sollten dabei vermieden werden. Stattdessen empfiehlt es sich, Staatsausgaben stärker zu kürzen sowie das gestörte Verhältnis zwischen den griechischen Bürgern und ihrem Staat in den Fokus zu rücken.

Austeritätsmaßnahmen in der Kritik

Dass viele Politiker in den betroffenen Staaten die Austerität von Anfang an kritisiert haben, verwundert nicht weiter, schränken Sparprogramme in Form von Ausgabenkürzungen den Handlungsspielraum und die Verteilungsmasse des Staates doch zumindest kurzfristig ein. Aber auch prominente Ökonomen wie Paul Krugman, Joseph Stiglitz und Thomas Piketty äußern scharfe Kritik: Griechenlands BIP schrumpfte seit 2008 um etwa 45 %. In Konsequenz hat sich das Verhältnis der Staatsschulden zum BIP, die sogenannte Staatsschuldenquote, verschlechtert – dies sei nicht trotz, sondern wegen der Sparpolitik geschehen, argumentieren die Gegner der Austeritätsmaßnahmen. Statt eisernem Sparen seien nun großzügige Investitionsprogramme erforderlich. Die Austerität sei „gescheitert“.

Forschungsergebnisse legen eine differenziertere Einschätzung nahe: Langfristig führt Austerität zu niedrigeren Schulden und günstigeren Kreditbedingungen. In der kurzen Frist kann sie dagegen kontraktiv auf das BIP wirken. Weniger nachteilig und bisweilen sogar positiv bezüglich der Schuldenquote wirkt Austerität, wenn sie durch Senkung der öffentlichen Ausgaben statt Steuererhöhungen realisiert wird. Bedingung für ihr Gelingen sind allerdings ein effektiver, vertrauenswürdiger Verwaltungsapparat sowie begleitende Strukturreformen.

Steigende Schuldenquote: Trotz oder wegen Austerität?

Zentrales Ziel der Austeritätsmaßnahmen ist es, das Staatsdefizit und den Schuldenstand zu reduzieren. Zu diesem Zweck hat Griechenland seit 2008 umfangreiche Maßnahmen ergriffen. So wurden die Beamtengehälter und Pensionen gekürzt, Sozialleistungen reduziert und der angedachte Personalabbau im öffentlichen Sektor zumindest teilweise umgesetzt. Parallel dazu hat der Fiskus seine Einnahmen erhöht: Die Umsatzsteuer wurde um 5 Prozentpunkte auf 24% erhöht. Zahlreiche Ermäßigungen fielen weg. Nachdem die Einkommensteuer und Steuern auf Immobilienbesitz bereits 2011 erhöht wurden, stehen 2016 weitere Steuererhöhungen an.

Aufgrund solcher Maßnahmen sanken in den vergangenen Jahren sowohl das griechische Budgetdefizit als auch der absolute Staatsschuldenstand.

Doch Griechenlands Staatsschuldenquote ist über die letzten Jahre von 109% (2008) auf 178% (2015) gestiegen. Die Wirtschaftsleistung ging stärker zurück als die gesamten staatlichen Schulden. Wenn das Ziel der Austerität die Senkung der Schuldenquote war, so argumentiert der Austeritätskritiker Paul Krugman, ist sie gescheitert.

Sparprogramme: Besser nach als während der Krise ...

Kritiker der Sparprogramme führen den Einbruch der griechischen Wirtschaftsleistung kausal auf die Austerität zurück: Sinkender öffentlicher Konsum reduziere die staatliche Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen; steigende Steuern und sinkende Transfers reduzierten zusätzlich die private Nachfrage. In einer Volkswirtschaft, deren Krise ohnehin durch zu geringe Nachfrage relativ zu den vorhandenen Produktionsfaktoren wie Arbeit, Kapital und Land charakterisiert ist, sei eine solche Politik schädlich, da sie einen Teufelskreis in Gang setze: Wird weniger konsumiert, verkaufen Unternehmen weniger und müssen weitere Entlassungen vornehmen sowie Produktionskapazitäten unausgelastet lassen. Dadurch sinken Lohn- und andere Einkommen wiederum, weshalb die Nachfrage weiter fällt.

Zwar gibt es empirische Hinweise dafür, dass staatliche Sparmaßnahmen die Erwartungen der Wirtschaftsteilnehmer über die zukünftige Rolle des Staates verändern und so wachstumsfreundliche Verhaltensänderungen induzieren können. Doch die kontraktiven keynesianischen Effekte scheinen in der kurzen Frist zu überwiegen.

Da ein ausgeglichener Staatshaushalt und ein niedriger Schuldenstand in der langen Frist dennoch notwendig seien, empfehle es sich die notwendigen Kürzungen in Phasen guter Konjunktur umzusetzen: „Der Aufschwung, nicht Abschwung, ist der richtige Zeitpunkt für Austerität im Staatshaushalt“ erklärte Keynes 1937 während der Großen Depression. Für die Kritiker der Sparpolitik gilt dieser Satz ebenso für Griechenland in der Großen Rezession.

... aber: Kein Anreiz zu Konsolidierung in guten Zeiten

Auch in den kommenden Jahren wird Griechenland nicht auf Austeritätsprogramme verzichten können. Es mag theoretisch sinnvoll sein, entsprechende Sparprogramme erst nach Überwindung der Krise umzusetzen, um die beschriebenen kontraktiven Effekte zu vermeiden. Doch gerade das Beispiel Griechenland illustriert, dass in konjunkturell guten Zeiten wenige Anreize bestehen, die notwendige Konsolidierung tatsächlich vorzunehmen, da sich das BIP und die Schuldenquote vergleichsweise positiv entwickeln.

Nicht nur Wähler verzichten in Zeiten guter Konjunktur auf die Forderung nach Budgetdisziplin. Auch externe Akteure – im Fall Griechenlands etwa die EU-Kommission – haben den griechischen Budgetproblemen im Vorfeld der Krise wenig Beachtung geschenkt. Die Konvergenz der Zinsen auf Staatsanleihen für Euro-Zonen-Staaten im Vorfeld der Krise hat den Konsolidierungsanreiz für Griechenland erheblich gemindert.

In konjunkturell schlechteren Zeiten gelingt es eher, Wähler von der Notwendigkeit von Austeritätsmaßnahmen zu überzeugen und externe Akteure verstärken ihren Druck – erst Recht, wenn sie, wie im Fall von Griechenland, über die kurzfristigen Finanzierungsbedingungen entscheiden. Die aus Vertretern der EZB, der EU-Kommission und des IWF bestehende „Troika“ scheint wenig gewillt, darauf zu vertrauen, dass Griechenland heute von Sparmaßnahmen absieht, um die notwendigen Konsolidierungsmaßnahmen in einem zukünftig konjunkturell günstigeren Umfeld umzusetzen.

Das Wie entscheidet: Ausgabenkürzung weniger schädlich als Steuererhöhung

Haben politische Verantwortungsträger in guten Zeiten keinen Anreiz, Sparmaßnahmen umzusetzen, bleibt als second-best Lösung die Umsetzung von Sparmaßnahmen in Krisenzeiten. Steht das Timing der Umsetzung der Sparmaßnahmen fest, stellt sich die Frage nach der Form der Maßnahmen.

Empirische Studien deuten darauf hin, dass Steuererhöhungen schädlicher sind als Ausgabensenkungen. Werden die Staatsausgaben gesenkt, so erwarten Wirtschaftsteilnehmer eine zukünftig zurückhaltendere Rolle des Staates und passen ihr Konsumverhalten in Antizipation geringerer zukünftiger Steuern an – sie kompensieren so den Ausfall staatlicher Nachfrage zumindest teilweise. Wird die finanzielle Konsolidierung dagegen primär über Steuererhöhungen erwirkt, ist der kontraktive Effekt von Austerität stärker ausgeprägt.

Zwar liegen keine Studien vor, die im Fall von Griechenland den Effekt der steuerpolitischen Maßnahmen vom Effekt ausgabenseitiger Maßnahmen trennen, doch spricht viel für die Vermutung, dass eine stärker auf Ausgabenkürzungen ausgerichtete Politik den Wirtschaftseinbruch begrenzt hätte.

Institutionelles Umfeld maßgeblich

Realistischerweise wird Griechenland daher auch in den nächsten Jahren Austeritätsmaßnahmen durchführen müssen – offen bleibt die Frage, ob es gelingt, den kontraktiven Effekt auf das BIP zu minimieren, indem zukünftig stärker auf Ausgabensenkung statt Steuererhöhungen gesetzt wird.

Die in Bezug auf den EU-Durchschnitt extrem hohe Staatsquote legt nahe, dass weiteres Kürzungspotenzial besteht. Für den langfristigen Erfolg von Austeritätsmaßnahmen ist das institutionelle Umfeld entscheidend. Der Anreiz zur Umsetzung effektiver Sparprogramme ist größer, wenn der betroffene Staat einer harten Budgetrestriktion unterliegt – also nicht erwarten kann, dass andere Staaten ihm Finanzhilfen gewähren, wenn Investoren dazu nicht mehr gewillt sind. Außerdem wirkt sich Austerität während Krisenzeiten weniger kontraktiv aus, wenn die betreffende Volkswirtschaft stärker exportorientiert ist, der Verwaltungsapparat effektiv funktioniert und aus Sicht der Bürger vertrauenswürdig auftritt.

Während der traditionell geringe Exportanteil der griechischen Wirtschaft kurzfristig kaum erhöht werden kann, hat die „Troika“ durch ihre Bailoutpolitik erheblichen Einfluss auf die Härte der griechischen Budgetrestriktion. Entscheidend ist jedoch, ob es gelingt, das gestörte Vertrauensverhältnis zwischen dem griechischen Staat und seinen Bürgern zu reparieren. Das hohe Maß an Korruption und Staatsinterventionen zugunsten etablierter Interessengruppen einerseits sowie die weitverbreitete Steuerhinterziehung und Erschleichung von staatlichen Leistungen andererseits sind Ausdruck dieses fundamental gestörten Verhältnisses. Ein mit Steuersenkungen einhergehender Abbau des Umfangs staatlicher Aktivität könnte zu einer Besserung beitragen, indem die Anzahl der Möglichkeiten für opportunistisches Verhalten seitens staatlicher Würdenträger reduziert wird.

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