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Der Normenkontrollrat und der Mindestlohn
Gesamtgesellschaftliche Nutzen und Kosten politischer Maßnahmen

Seit 2006 gibt es in Deutschland den Nationalen Normenkontrollrat. Seine Aufgabe besteht darin "die Bundesregierung bei der Umsetzung ihrer Maßnahmen auf den Gebieten des Bürokratieabbaus und der besseren Rechtsetzung zu unterstützen." Der Jahresbericht 2014 des Normenkontrollrats wurde im Oktober dieses Jahres veröffentlicht. Leider offenbart der Bericht, dass die Mitglieder des Normenkontrollrats eine etwas sonderbare Auffassung des Begriffs "Kosten" für die Mitglieder der gesamten Gesellschaft zu haben scheinen.

So legt die Analyse des Mindestlohngesetzes durch den Normenkontrollrat nahe, dass die tatsächlichen Kosten politischer Maßnahmen der Bundesregierung durch die Arbeit des Normenkontrollrats nicht aufgezeigt werden. Kommt es durch den Mindestlohn zu keinen Beschäftigungseffekten führen höhere Löhne für Unternehmen und ihre Kunden zwar zu höheren Kosten, aber in gleichem Umfang profitieren die Bezieher der gestiegenen Löhne. Es handelt sich bei den höheren Löhnen gesamtgesellschaftlich also lediglich um Transfers von einigen Mitgliedern der Gesellschaft zu anderen. Der Normenkontrollrat weist den durch höhere Löhne entstehenden Erfüllungsaufwand der Unternehmen unverständlicherweise als gesamtgesellschaftliche Kosten aus. Transfers sind keine gesamtgesellschaftlichen Kosten. Die wahren potentiellen Kosten des Mindestlohns für die Gesellschaft entstehen neben dem administrativen Aufwand durch aufgelöste und nicht zustande kommende Arbeitsverhältnisse.

Kosten und Nutzen: Individuell und gesamtgesellschaftlich

Ökonomen verstehen unter Kosten stets Opportunitätskosten. Die Kosten einer Aktivität belaufen sich auf den Nutzen der am höchsten bewerteten nicht verfolgten alternativen Aktivität. Gibt eine Person 12 Euro für einen Kinofilm aus, belaufen sich die Kosten auf den Nutzen, den die Person der am höchsten bewerteten alternativen Verwendung der 12 Euro zugeordnet hatte, vielleicht einem Theaterbesuch. Die Differenz zwischen dem wahrgenommen Nutzen des Kinobesuchs und dem Nutzen des Theaterbesuchs entspricht dem "Gewinn" des Kinobesuchers.

Preise ausgedrückt in Geldeinheiten helfen uns, die Kosten verschiedener Güter und Dienstleistungen zu vergleichen. Steigt der Preis eines Gutes, so steigen aus der Sicht des Kunden auch die Kosten des Gutes. Um es zu erstehen, muss der Kunde einen wertvolleren Korb anderer Güter aufgeben. Der Kinobesucher gibt mehr auf, wenn er für die Kinokarte 24 Euro bezahlt statt 12 Euro.

Steigen die Kosten für die Gesellschaft ebenfalls, wenn der Preis der Kinokarte nicht 12 Euro sondern 24 Euro beträgt? Keineswegs. Solange bei einem Preis von 24 Euro die gleiche Anzahl an Kinokarten verkauft wird wie bei einem Preis von 12 Euro, sind die Kosten für die Gesellschaft nicht gestiegen. Wie eben gesehen, sind zwar die Kosten für die Kinobesucher gestiegen. Auf der anderen Seite profitieren jedoch die Verkäufer der Kinokarten. Während die "Gewinne" der Käufer fallen, steigen die Gewinne der Verkäufer. Es findet ein Transfer von Kinokartenkäufern zu Kinokartenverkäufern statt. Menschen finden sich auf beiden Seiten des Marktes wieder und es gibt keinen Grund, den Anstieg des Gewinns der einen Gruppe weniger stark zu gewichten als den Rückgang des Gewinns der anderen Gruppe.

Um festzustellen, ob die gesamtgesellschaftlichen Nutzen einer politischen Maßnahme ihre Kosten übersteigen, müssen die Veränderungen der Nutzen und Kosten aller Mitglieder der Gesellschaft in Betracht gezogen werden. Es handelt sich um ein schwieriges, wenn nicht unmögliches Unterfangen, weil die von Individuen wahrgenommenen Kosten und Nutzen stets subjektiv sind. Wer sich von den damit verbundenen Problemen der Messung nicht bremsen lässt, sollte zumindest offensichtliche Fehler bei der Analyse vermeiden.

Mindestlohn als Transfer

Nehmen wir einmal an, der Mindestlohn führe weder dazu, dass Arbeitsverhältnisse aufgelöst werden noch dazu, dass Arbeitsverhältnisse nicht zustande kommen - dazu unten mehr. Verändert sich die Anzahl der Arbeitsverhältnisse durch den Mindestlohn ab Januar 2015 in Höhe von 8,50 Euro nicht, beziehen einige Angestellte einen höheren Lohn und einige Arbeitgeber zahlen einen höheren Lohn. Die Kosten der Arbeitgeber und, wenn die Arbeitgeber die Preise ihrer Produkte erhöhen können, der Kunden steigen. Die "Gewinne" der Arbeitnehmer, die vom Mindestlohn profitieren, steigen jedoch ebenfalls. Es findet ein Transfer von Arbeitgebern und Kunden hin zu Arbeitnehmern statt. Die gesamtgesellschaftlichen Kosten und Nutzen bleiben unverändert. Das ist exakt der Effekt, den sich die Befürworter des Mindestlohns erhoffen.

Der Nationale Normenkontrollrat und der Mindestlohn

Der Normenkontrollrat hat die Aufgabe, die Darstellung des sogenannten Erfüllungsaufwands "neuer Regelungen für Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und öffentliche Verwaltung" zu prüfen. Im Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrats heißt es weiter: "Der Erfüllungsaufwand umfasst den gesamten messbaren Zeitaufwand und die Kosten, die durch die
Befolgung einer bundesrechtlichen Vorschrift bei Bürgerinnen und Bürgern, Wirtschaft sowie der öffentlichen Verwaltung entstehen." Der Erfüllungsaufwand wird also definiert als Teil der Kosten.

Die Bundesregierung hat den durch den Mindestlohn bei den Unternehmen entstehenden Erfüllungsaufwand mit 9,6 Milliarden Euro veranschlagt. Der Normenkontrollrat hat gegen die Darstellung der Bundesregierung keine Einwände erhoben und den jährlichen Erfüllungsaufwand des Mindestlohns ebenfalls auf 9,6 Milliarden Euro beziffert. Bei diesem prognostizierten Mehraufwand für Löhne handelt es sich um Kosten der Unternehmen. Den Kosten der Unternehmen stehen jedoch Gewinne der von den höheren Löhnen profitierenden Arbeitnehmer in gleicher Höhe gegenüber. Es handelt sich bei dem vom Normenkontrollrat beschriebenen Effekt lediglich um einen Transfer. Gesamtgesellschaftlich haben sich weder die Kosten noch die Nutzen der Mitglieder der Gesellschaft, zu der dem Gesetzestext zufolge die "Wirtschaft" und die "Bürgerinnen und Bürger" zu zählen sind, verändert.

Nicht Produziertes: Gesamtgesellschaftliche Kosten des Mindestlohns

Doch was ist dann zu den gesamtgesellschaftlichen Kosten zu zählen? Zum einen werden vom Zoll 1.600 zusätzliche Vollzeitkräfte für die Verwaltung des Mindestlohns eingestellt. Die Kosten bestehen diesbezüglich in den Werten der Güter und Dienstleitungen, die die zusätzlichen Mitarbeiter des Zolls produzieren könnten, wenn sie nicht für den Zoll arbeiteten. Die so nicht produzierten Güter und Dienstleistungen gehen den Mitgliedern der Gesellschaft verloren.

Die potentiell wesentlich schwerer wiegenden gesamtgesellschaftlichen Kosten des Mindestlohns können jedoch entstehen, wenn Arbeitsverhältnisse wegen des Mindestlohns aufgelöst werden oder nicht zustande kommen. Die dann nicht mehr produzierten Güter und Dienstleistungen und der durch sie gestiftete Nutzen fehlen den Mitgliedern der Gesellschaft. Zudem gehen die Gewinne der Arbeitnehmer und Arbeitgeber aus den verhinderten Arbeitsverhältnissen verloren.

Zu diesen potentiellen negativen Wirkungen schweigt der Normenkontrollrat in seiner Stellungnahme zum Entwurf des Tarifautonomiegesetzes. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung enthält diesbezüglich folgenden Hinweis: "Die Höhe des Mindestlohns ist im Hinblick auf seine Beschäftigungswirkung angemessen. Auch vor dem Hintergrund, dass in Deutschland schon Erfahrungen zu den Beschäftigungseffekten von Branchenmindestlöhnen gesammelt werden konnten, sind keine signifikanten Beschäftigungseffekte zu erwarten."

Führende Wirtschaftsforschungsinstitute sehen das anders. Da der Mindestlohn wie eine Steuer auf niedrig entlohnte Arbeit wirkt, ist dies nicht überraschend. In ihrer Gemeinschaftsprognose aus dem Frühjahr dieses Jahres schätzen vier große Wirtschaftsforschunginstitute des Landes, dass 2015 bereits 200.000 Arbeitsverhältnisse im Niedriglohnbereich aufgelöst beziehungsweise nicht zustande kommen werden und sich weitere negative Beschäftigungseffekte in den Folgejahren einstellen werden.

Kommt es zu den erwarteten Beschäftigungseffekten, belaufen sich die gesamtgesellschaftlichen Kosten des Mindestlohns auf den entgangenen Netto-Nutzen durch die im Rahmen von 200.000 Beschäftingungsverhältnissen nicht erzeugten Güter und Dienstleistungen. Das ist der potentiell größte Teil der Kosten eines flächendeckenden Mindestlohns.

Eine Empfehlung an den Normenkontrollrat

Befürworter des Mindestlohns erhoffen sich Transfers zu Menschen, die derzeit relativ niedrige Löhne beziehen. Diese Transfers sollten nicht wie vom Normenkontrollrat als gesamtwirtschaftliche Kosten dargestellt werden. Befürworter des Mindestlohns mögen die Transfers gar als gesamtgesellschaftlich wohlfahrtssteigernd ansehen, weil sie davon ausgehen, dass die Nutzensteigerung der durch den Transfer Bevorteilten den Nutzenrückgang der Benachteiligten überwiegt. Diesen von Befürworten erwünschten möglichen Nutzen des Mindestlohns müssen jedoch die möglichen Kosten gegenüber gestellt werden: Gehen Beschäftigungsverhältnisse verloren, werden weniger Güter und Dienstleistungen produziert und die an den verhinderten Arbeitsverhältnissen beteiligten Personen können von ihnen nicht mehr profitieren. Davon sind potentiell am stärksten niedrig qualifizierte Arbeitnehmer betroffen, gerade die Personen, denen die Befürworter des Mindestlohns helfen wollen. Anstatt durch ein fragwürdiges Verständnis gesamtgesellschaftlicher Kosten Verwirrung zu stiften, sollten Darstellungen derartiger Zusammenhänge Aufgabe des Normenkontrollrates sein.

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