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Hartz-Reformen: Trade-Off Beschäftigung vs. Lohnniveau

Zwischen 2003 und 2006 wurden im Rahmen der Agenda 2010 vier Reformpakete verabschiedet, die den deutschen Arbeitsmarkt deutlich umgestalteten. Zehn Jahre nach Umsetzung der Reformen deuten Studien darauf hin, dass die Reformen die Arbeitslosenquote deutlich reduziert und zu einem sinkenden Lohnniveau geführt haben. Darüber hinaus bewirkten die Reformen eine steigende Lohnungleichheit unter den Beschäftigten und senkten die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit. Die empirische Forschung verdeutlicht, dass es auch auf dem deutschen Arbeitsmarkt einen Trade-Off zwischen Lohnniveau und Arbeitslosigkeit gibt. Positiv zu bewerten ist die Agenda 2010 vor allem, weil durch sie heute zwischen 400.000 und 800.000 Menschen weniger unfreiwillig arbeitslos sind.

Was sind die Hartz-Reformen?

Umgesetzt wurden die Reformpakete unter der Regierung Schröder als Reaktion auf hohe Arbeitslosigkeit (11,7% in 2005) und die Rigidität des deutschen Arbeitsmarktes, die zum Schmähnamen „kranker Mann Europas“ beitrugen. Unter den Reformen – nach deren Konstrukteur Peter Hartz auch „Hartz I-IV“ genannt – werden besonders kontrovers diskutiert:

• Die Deregulierung der Zeitarbeit („Hartz I“): Durch eine Reform des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes konnten Zeitarbeitsunternehmen Arbeitskräfte ohne zeitliche Befristung und wiederholt an dasselbe Unternehmen vermitteln und Zeitarbeitern wiederholt befristete Verträge anbieten.
• Die erhöhte Attraktivität der geringfügigen Beschäftigung („Hartz II“): Minijobs wurden, abgesehen von einem pauschalen Sozialbeitrag von 25%, steuer- und abgabenfrei und die Lohnobergrenze von monatlich 325€ auf 400€ (seit 2013 450€) angehoben.
• Die Verringerung der Bezugsdauer des vom vorherigen Einkommen abhängigen Arbeitslosengeldes ("Hartz IV"): Die maximale Bezugsdauer des lohnabhängigen Arbeitslosengeldes I wurde auf 12 Monate festgesetzt, für ältere Arbeitnehmer auf 18 Monate (seit 2008: 24 Monate). Zuvor war die Bezugsdauer abhängig von der Dauer der vorherigen Beschäftigung.
• Die Ausgestaltung des anschließenden Arbeitslosengeldes II („Hartz IV“): Die Zusammenlegung von Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe zum lohnunabhängigen Arbeitslosengeld II, das keine Versicherungsleistung, sondern eine Sozialleistung darstellt. Empfänger dieser Leistung sind zur Suche nach Beschäftigung angehalten und können durch Verringerung der Leistungen sanktioniert werden.

Weitere Reformen betrafen die Verwaltungsorganisation, die Förderung von Existenzgründungen, die Dezentralisierung der Arbeitslosenbetreuung und die Förderung der beruflichen Weiterbildung.

Die Hartz-Reformen in der öffentlichen Diskussion

Die öffentliche Rezeption der „Hartz“-Reformen ist überwiegend negativ. Teils werden handwerkliche Fehler und das Ausmaß der Reformen kritisiert, teils der gesamte Reformansatz abgelehnt. Das negative Image der Reformen hat vermutlich dazu beigetragen, dass es in den letzten Jahren zu gegenläufigen Politikmaßnahmen wie der Rente mit 63, dem Mindestlohn und der Mütterrente kam.

Andererseits wird angesichts einer andauernd niedrigen Arbeitslosenrate und einer kaum zurückgegangenen Beschäftigungsquote während der großen Rezession anerkennend vom deutschen Arbeitsmarktwunder gesprochen. Diese positiven Entwicklungen werden zumindest teilweise den Hartz-Reformen angerechnet und die deutschen Arbeitsmarktinstitutionen bisweilen als Blaupause für andere Länder empfohlen.

Sinkende Löhne

Die Reform des Arbeitslosengeldes hat die Bezugsdauer der Versicherungsleistungen bei Arbeitslosigkeit verringert und in einigen Fällen zu einem geringeren Niveau der anschließenden Sozialleistungen geführt. Verbunden mit stärkeren Sanktionsmöglichkeiten sollte dies zu einer Senkung des Lohnniveaus beitragen. Bisherige Studien unterstützen diese Hypothese.

Arent und Nagl (2011) finden einen negativen Lohneffekt der Reform für versicherungspflichtig beschäftigte Vollzeit-Arbeitnehmer in zahlreichen Wirtschaftssektoren. Giannelli, Jaenichen und Rothe (2013) berichten, dass der Median-Reallohn unter neu entstandenen Beschäftigungsverhältnissen zwischen 2005 und 2010 gesunken ist, wofür die Hartz-Reformen größtenteils verantwortlich sein dürften – um 9% für Männer, um 4% für Frauen. Eine Schätzung von Engbom, Detragiache und Raei (2015) ergibt, dass nach Kurzzeitarbeitslosigkeit in Beschäftigung zurückfindende Vollzeitarbeitnehmer einen durchschnittlich 10% geringeren Lohn erhalten als durchgehend beschäftigte Vollzeitarbeitnehmer mit identischen Merkmalen.

Schnellerer Bewerbungserfolg

Erklärtes Ziel der Reformen war es, arbeitslos gewordene Arbeitnehmer schneller wieder in Beschäftigung zu bringen – durch weniger restriktive Regelungen für die Leih- und geringfügige Arbeit einerseits („Hartz I/II“) und durch effizientere Arbeitsvermittlung und Fortbildung andererseits („Hartz III“). Die Schnelligkeit der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt wird anhand der Matching-Effizienz gemessen, die laut Studien gestiegen ist.

So finden Fahr und Sunde (2009), dass die ersten drei „Hartz“-Reformen die Dauer der Arbeitslosigkeit um durchschnittlich 5 bis 10% verringert haben. Klinger und Rothe (2010) schätzen, dass „Hartz I-III“ die Matching-Effizienz um 10 bis 20% erhöht haben, während „Hartz IV“ geringfügige negative Effekte hatte und Langzeitarbeitslose von der Reform durchschnittlich stärker profitiert haben als Kurzzeitarbeitslose. Hertweck und Sigrist (2013) beziffern den Anstieg der Matching-Effizienz auf etwa 20%.

Sinkende Arbeitslosigkeit

Ein sinkendes Lohnniveau und eine höhere Matching-Effizienz sollten zu einer sinkenden Arbeitslosenquote führen – ein zentrales Ziel der Reformen. Empirische Studien sehen die Beschäftigungseffekte der „Hartz“-Reformen insgesamt positiv.

Launov und Wälde (2010) schätzen, dass allein die Reform des Arbeitslosengeldes („Hartz IV“) nur einen geringen positiven Beschäftigungseffekt hatte, was Franz et al. (2013) bestätigen. Grund sei, dass die Reform das Niveau der Sozialleistungen nicht gesenkt hat. Krause und Uhlig (2012) kommen zu einem anderen Ergebnis: Demnach hat alleine „Hartz IV“ die Arbeitslosenquote um 2,8 Prozentpunkte gesenkt. Den ersten drei „Hartz“-Reformen schreiben Fahr und Sunde (2009) eine Senkung der Arbeitslosenquote um 0,6 Prozentpunkte zu.

Neuere Studien beziehen alle vier Reformpakete ein und kommen zu durchweg positiven Ergebni9ssen für die Beschäftigung. Krebs und Scheffel (2013) finden, dass die zyklusbereinigte Arbeitslosenquote um 1,4 Prozentpunkte von 9 auf 7,6% gesunken ist, wobei „Hartz IV“ mit 1,1 Prozentpunkten für den Großteil des Rückgangs verantwortlich war. Stephan und Lecumberry (2015) schließlich kommen zu dem Ergebnis, dass die „Hartz“-Reformen die Arbeitslosenquote um 1,1 bis 2,6 Prozentpunkte senkten.

Erhalt regulärer Beschäftigung

Die Deregulierung der Zeitarbeit und Schaffung zusätzlicher Anreize zur geringfügigen Beschäftigung sollte Langzeitarbeitslosen eine Brücke zurück in die Beschäftigung bauen, die bestenfalls in den regulären Arbeitsmarkt mündet. Befürchtet wurde, dass Arbeitgeber reguläre Arbeitsplätze zugunsten atypischer Beschäftigungsverhältnisse abbauen werden. Die wenigen bisherigen Studien bewerten die „Brückenfunktion“ der atypischen Beschäftigung nicht eindeutig, machen aber auch keine negativen Effekte auf reguläre Beschäftigungsverhältnisse aus.

Caliendo und Wrohlich (2006) untersuchen die Auswirkung der Minijob-Reform und finden, dass es nicht zur Verdrängung regulärer Beschäftigung kam, aber auch nicht zu mehr geringfügiger Beschäftigung. Denn ein großer Teil der neu entstandenen Minijobs sei lediglich Resultat der Umetikettierung bereits bestehender Scheinselbsständigkeit. Zu einer ähnlichen Bewertung kommt Bonin (2012). Studien zur Verdrängung regulärer Beschäftigung durch Zeitarbeit liegen nicht vor.

Zwei Studien untersuchen, ob die Aufnahme eines Leiharbeitsverhältnisses die Wahrscheinlichkeit erhöht, später in reguläre Beschäftigung zu gelangen. Während Kvasnicka (2008) weder positive noch negative Effekte der Leiharbeit auf die Wahrscheinlichkeit regulärer Beschäftigung findet, machen Lehmer und Ziegler (2010) eine um 17% höhere Chance auf eine Anstellung im ersten Arbeitsmarkt aus.

Stärkere Lohnspreizung, gleiche Sozialhilfe

Da Arbeitnehmer unterschiedlicher Qualifikationsniveaus unterschiedlich stark von sinkenden Löhnen und Arbeitslosigkeitsrisiko betroffen sind, ist zu erwarten, dass die „Hartz“-Reformen nicht verteilungsneutral wirkten. Empirische Studien bestätigen, dass die Reformen die Lohnungleichheit zwischen neu entstehenden Beschäftigungsverhältnissen erhöht haben.

Clauss und Schnabel (2008) finden, dass „Hartz IV“ die Einkommensungleichheit unter vormaligen Empfängern von Arbeitslosenhilfe oder Sozialhilfe gesenkt hat, was angesichts der Umwandlung der zuvor lohnabhängigen Arbeitslosenhilfe in das lohnunabhängige ALG II wenig überrascht. Darüber hinaus hat die Reform die durchschnittliche Armutsgefährdung für die betroffene Gruppe gesenkt. Giannelli, Jaenichen und Rothe (2013) stellen für neue Beschäftigungsverhältnisse zwischen 1998 und 2010 eine wachsende Lohnungleichheit fest, die zumindest teilweise auf die „Hartz“-Reformen zurückzuführen ist.

Krebs und Scheffel (2013) messen die Wohlfahrt als Netto-Effekt sinkender erwarteter Sozialleistungen und sinkender erwarteter Steuerbelastung. Nach ihrer Schätzung stieg die Wohlfahrt beschäftigter Haushalte durch die „Hartz“-Reformen um 0,44% des Lebensdauerkonsums, während Kurzzeitarbeitslose eine geringfügige Wohlfahrtseinbuße und Langzeitarbeitslose eine Wohlfahrtseinbuße um 0,7% ihres Lebensdauerkonsums hinnehmen mussten. Weil die Gruppe der beschäftigten Haushalte ? auch aufgrund der Hartz Reformen ? um ein Vielfaches größer ist als die der arbeitslosen Haushalte, ergibt sich in Summe ein Wohlfahrtsgewinn.

Lohnniveau und Beschäftigung – der Trade-Off ist real

Die bisherigen empirischen Ergebnisse illustrieren, dass auch auf dem deutschen Arbeitsmarkt ein Trade-Off zwischen Lohnniveau und Beschäftigungsquote herrscht. Die oft geäußerte Kritik, die Reform habe zu einem niedrigeren Lohniveau geführt, trifft zu, muss jedoch qualifiziert werden: Ein hohes Lohnniveau ist nicht per se gut, insbesondere, wenn es auf Kosten höherer Arbeitslosigkeit – wie vor den Arbeitsmarktreformen – erreicht wird. Diesen Trade-Off anzuerkennen mag für einige schmerzlich sein, doch ihn zu ignorieren, hieße, die Realität zu verkennen.

Die bisherige Kritik vieler Reformgegner überschätzt die Attraktivität eines hohen Lohnniveaus und unterschätzt dessen Kosten: Werden durch rigide Arbeitsmarktregulierung und Anreizsysteme viele potenzielle Arbeitnehmer zur Untätigkeit gezwungen, so mag das Lohnniveau steigen – als Bewertungsmaßstab ignoriert es jedoch das Wohlergehen jener, die keinen Lohn mehr erwirtschaften und nicht zur Produktion gewertschätzter Güter und Dienstleistungen beitragen können. Die Reformen der Agenda 2010 sind vor allem positiv zu bewerten, weil zuvor unfreiwillig Untätige wieder produktiven Aufgaben nachgehen und einen Beitrag zum Wohlstand aller leisten können.

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