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Investitionsstau auf Autobahnen: Privatisierung als Ausweg?

In der Bundesregierung und den regierungsbildenden Parteien wurde zuletzt hitzig über die Finanzierung deutscher Autobahnen und Fernstraßen diskutiert. Das deutsche Autobahnnetz ist mit 12.879 Kilometern (Stand 2013) das viertlängste auf der Welt. Doch während das Netz seit der Wiedervereinigung rasch wuchs, schwächt sich das Wachstum seit 2010 merklich ab. Vertreter aus Wirtschaft und Politik klagen daher vermehrt über einen Investitionsstau von 40 Milliarden Euro. Doch die eigentlich für den Autobahnausbau vorgesehenen Einnahmequellen des Staates – die KfZ- und Mineralölsteuereinnahmen, sowie die LKW-Maut – reichen dafür nicht aus. Die Einführung einer Vignette für alle Nutzer von Autobahnen und Bundesstraßen scheint daher nur noch eine Frage der Zeit zu sein. Am staatlichen Autobahn-Monopol wird indes nicht gerüttelt. Privatisierungsmodelle, wie sie etwa in Italien, Frankreich, Spanien und Portugal seit langem erfolgreich praktiziert werden, sollten hierzulande jedoch nicht ignoriert werden.

Es gibt gute Gründe, das intensive Engagement des Staates beim Autobahnbau und Autobahnbetrieb in Frage zu stellen und Privatunternehmen stärker einzubeziehen. Marcel Fratzscher, Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) und Vorsitzender einer vom BMWi eingesetzten Expertenkommission, erklärte kürzlich, die Privatisierung von Autobahnen dürfe angesichts knapper öffentlicher Mittel kein Tabu sein, auch wenn der Bau und Betrieb von Autobahnen natürlich prinzipiell Aufgabe des Staates sei. Doch nicht nur knappe öffentliche Kassen sprechen für mehr privates Engagement. Angesichts der erfolgreichen Autobahnprivatisierungen im europäischen Ausland muss angezweifelt werden, ob der Bau und Betrieb von Autobahnen tatsächlich Aufgabe des Staates ist.

Autobahnen als bestreitbare natürliche Monopole

Autobahnen, das „Tafelsilber“ des Staates, werden gerne als öffentliche Güter bezeichnet, was den Betrieb durch den Staat rechtfertigen könnte. Doch diese Charakterisierung beruht auf einem Irrtum: Nicht jedes derzeit durch die öffentliche Hand bereit gestellte Gut ist auch tatsächlich ein öffentliches Gut im ökonomischen Sinn. Denn öffentliche Güter sind durch Nicht-Ausschließbarkeit und Nicht-Rivalität im Konsum gekennzeichnet: Niemand kann von der Nutzung des öffentliche Gutes abgehalten werden und der Konsum eines Nutzers vermindert nicht den Konsum anderer Nutzer. Offensichtlich fallen Autobahnen nicht in diese Kategorie: Tägliche Staus auf deutschen Autobahnen führen die Rivalität im Konsum vor Augen. Zudem können nicht-Zahler über Mautstationen ausgeschlossen werden und GPS-Messungen ermöglichen eine kilometergenaue Abrechnung.

Öffentliche Güter sind Autobahnen also nicht. Eine weitere Begründung für den staatlichen Betrieb könnte die Theorie des natürlichen Monopols liefern: Bei sehr hohen initialen Kosten und niedrigen anschließenden Betriebskosten kann es dazu kommen, dass sich nur ein Betreiber im Markt hält und kein kostensenkender Wettbewerb zustande kommt. Diese Bedingungen sind bei Autobahnen möglicherweise gegeben. Doch das natürliche Monopol der Autobahn ist in hohem Maße bestreitbar: Ein sehr gut ausgebautes Landstraßen- und Zugverkehrsnetz, sowie alternative Transportmöglichkeiten über Wasser- und Luftwege würden die Marktmacht privater Autobahnbetreiber in Deutschland einschränken.

Es kann gute Gründe dafür geben, natürliche Monopole zu verstaatlichen und sie somit dem Markt gänzlich zu entziehen. Doch bei bestreitbaren Monopolen mit relativ wenig Preissetzungsmacht können Staatsbesitz und Staatsbetrieb mehr Probleme verursachen als sie lösen, denn die Vorteile privater Bereitstellung – Effizienz, Innovationsbereitschaft und Orientierung an den Kundenwünschen – gehen verloren. Unter derartigen Umständen ist es sinnvoller, die Bereitstellung privaten Anbietern zu überlassen und diese von staatlicher Seite aus zu regulieren. Für den Bau und Betrieb von Autobahnen scheint dies die attraktivste Option zu sein.

Gemischte Erfahrungen mit öffentlich-privaten Partnerschaften

Der Einbezug privater Unternehmen beim Autobahnbau ist keine neue Idee. Im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) wurden seit 2005 bereits erste Erfahrungen gemacht: Vier Autobahnabschnitte mit einer Gesamtlänge von 228,7 Kilometern werden derzeit im Rahmen sogenannter Ausbau-Modell-Pilotprojekte durch Private betrieben. Sie verpflichten sich für einen Zeitraum von 30 Jahren zum Erhalt und Betrieb der Konzessionsstrecke und erhalten im Gegenzug eine Anschubfinanzierung durch den Bund und werden verkehrsmengenabhängig an den Einnahmen aus der LKW-Maut beteiligt. Zwölf weitere A-Modell-Strecken mit einer Gesamtlänge von 450 Kilometern befinden sich derzeit entweder im Bau oder in der Vergabe- bzw. Planungsphase. Außerdem werden derzeit zwei Autobahntunnel durch Privatinvestoren betrieben, die eine Maut von PKW- und LKW-Fahrern erheben. Etwa 2,6% des Autobahnnetzes werden derzeit im Rahmen von ÖPP betrieben.

Die Hoffnung auf eine Entlastung des Staates durch die Einbeziehung privater Investoren im Rahmen einer ÖPP wurde indes nur bedingt erfüllt. So kritisiert der Bundesrechnungshof, dass die ÖPP-Projekte nicht zu Einsparungen, sondern zu Mehrkosten von insgesamt 1,9 Milliarden Euro führten. Teilweise ist dies auf untertriebene Kostenvoranschläge bei staatlichen Ausschreibungen zurück zu führen. Eine weitere Ursache sind die derzeit sehr günstigen Finanzierungsbedingungen des deutschen Staates, mit denen private Kreditnehmer nicht mithalten können. Doch die schlechten Erfahrungen mit ÖPP-Modellen erlauben nur bedingte Urteile über die Auswirkungen breitflächiger Autobahnprivatisierungen in Deutschland, denn das enge Korsett der ÖPP erlaubt es nicht, die Vorteile privaten Engagements voll auszuschöpfen. Ein Blick in das europäische Ausland zeigt, wie die Privatisierung gelingen kann.

Vorbilder Italien, Frankreich, Spanien und Portugal

Die Privatisierungserfolge anderer europäischer Staaten beruhen auf zwei einfachen Prinzipien: Nutzerfinanzierung durch Maut statt Steuerfinanzierung und zeitlich befristete Beauftragung privater Unternehmen statt Staatsmonopol. 86% des italienischen Autobahnnetzes werden durch private Konzessionäre betrieben, Frankreich hat seine drei Autobahnbetreiber 2005 endgültig privatisiert, Portugal und Spanien weisen ebenfalls einen hohen Anteil privat betriebener Streckenabschnitte aus. Deren Bewirtschaftung erfolgt dort auf Basis zeitlich befristeter Konzessionierungen: Private Unternehmen erwerben in einem Bieterwettbewerb das Recht, Autobahnteilabschnitte zu betreiben und erheben anschließend direkt eine Maut von PKW und LKW. Über die Mauthöhe entscheiden sie im Rahmen staatlicher Regulierungen selbst.

Eine Kombination aus Nutzerfinanzierung statt Steuerfinanzierung, flexibler Mautanpassung je nach Nachfrage und zeitlich befristeter Konzessionierung kann den Investitionsstau lösen und die Staatskasse entlasten.

Einer verstärkten Nutzerfinanzierung des Autobahnnetzes wird Deutschland in Zukunft wohl näherkommen. Eine LKW-Maut auf Autobahnen und stark frequentierten Bundesstraßen wird schon seit 2005 erhoben, die Maut für PKW ist in Planung. Dennoch ist zu erwarten, dass der durch allgemeine Steuern finanzierte Anteil der Verkehrsinfrastrukturausgaben in Zukunft signifikant bleiben wird. Problematischer ist allerdings, dass das zaghafte ÖPP-Privatisierungsmodell es den privaten Betreibern nicht erlaubt, die Steuerungsfunktion der Maut wirksam zum Einsatz zu bringen. Die ÖPP im Rahmen eines A-Modells konzessioniert nur den Bau und Betrieb eines Abschnitts für einen begrenzten Zeitraum, während der private Betreiber keinen Spielraum bezüglich der Preispolitik hat. Seine Einnahmen werden durch die staatlich festgelegte LKW-Maut und sonstige fixe Kompensationszahlungen des Bundes festgelegt. Die tatsächlichen Kosten des Autobahnbetriebs können so nur unzureichend an die Autobahnnutzer weitergegeben werden.

Autobahnen sind keine öffentlichen Güter im ökonomischen Sinne und die Erfahrungen im europäischen Ausland zeigen, dass der Betrieb und Bau von Autobahnen trotz ihres Monopolcharakters keine Staatsaufgabe sein muss. Doch damit Privatunternehmen auch auf diesem Feld ihre Aufgaben zufriedenstellend erfüllen können, muss der Gesetzgeber ihnen mehr Raum geben. Das enge Korsett der öffentlich-privaten Partnerschaften reicht dazu nicht aus.

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