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Kein Zufall: Öffentliche Projekte teurer als geplant
Anreize zur Untertreibung der geplanten Kosten

Aktuelle Zahlen offenbaren, dass Bauprojekte des Bundes in der Regel mehr kosten als geplant. Dies ist kein Zufall. Politische Entscheidungsträger haben einen Anreiz, die Kosten ihrer Wunschprojekte zu verschleiern, um sie im politischen Prozess besser durchsetzen zu können. Es ist einfacher, den Bau eines günstigen Flughafens von politischen Verbündeten absegnen zu lassen, ihn gegen die Interessen politischer Gegner durchzusetzen und vor den Bürgern zu rechtfertigen. Wenn sich durchsetzt, wer die Kosten seines Wunschprojektes am stärksten untertreibt, werden jedoch nicht die aus Sicht der Bürger besten öffentlichen Projekte umgesetzt. "Zusätzliche öffentliche Investitionen", wie kürzlich vom Internationalen Währungsfonds für Deutschland gefordert, könnten unter diesen Voraussetzungen zur Umsetzung zusätzlicher aus Sicht der Bevölkerung relativ unattraktiver öffentlicher Projekte führen.

Kostenexplosionen bei öffentlichen Investitionen

„Wurm drin“: So betitelt das Nachrichtenmagazin DER SPIEGEL in seiner 32. Ausgabe diesen Jahres einen Artikel über Kostensteigerungen bei Bauvorhaben des Bundes. DER SPIEGEL berichtet darin über ein Schreiben der Bundesministerin Barbara Hendricks (SPD) an den Bauausschuss des Deutschen Bundestages, in dem erhebliche Mehrkosten bei Baumaßnahmen des Bundes aufgelistet werden.

Der Wurm ist dabei gewiss drin. Wie aus dem Schreiben hervorgeht, belaufen sich die Kosten für die 40 größten Bauvorhaben des Bundes auf rund 1 Milliarde Euro mehr als ursprünglich geplant. Nur 14 der 40 Großprojekte befänden sich noch im einstmalst veranschlagten Kostenrahmen. Alle anderen müssen nachträglich bezuschusst werden und würden in der Regel nur mit enormen Verzögerungszeiten fertiggestellt.

Eine Auswahl: Friedrich-Löffler-Institut, Staatsbibliothek, deutsche Botschaft in Washington

Neben weithin bekannten Beispielen wie dem Berliner Hauptstadtflughafen BER sowie dem Bahnhofsneubau Stuttgart21, an denen der Bund beteiligt ist, befinden sich in der Auflistung der Bundesministerin weniger prominente Bauvorhaben mit Teils enormen öffentlichen Nachbezuschussungen. Auch DER SPIEGEL listet einige von ihnen auf.

Baustelle des Flughafenterminals Berlin Brandenburg BER, zusätzliche Kosten für den Steuerzahler bis heute: 1,1 Milliarden Euro, ursprünglich geplante Fertigstellung: 2012, Eröffnungstermin: ungewiss

Das Friedrich-Löffler-Institut, eine Einrichtung zur Erforschung von Tierseuchen und Viren, bekommt beispielsweise auf der Ostseeinsel Riems einen neuen Hauptsitz. Die dafür ursprünglich eingeplanten Kosten von 150 Millionen Euro haben sich bis heute auf 340 Millionen Euro mehr als verdoppelt.

Die Restaurierung der Berliner Staatsbibliothek durch den Bund sollte einst 326 Millionen Euro kosten. Zuletzt wurden vom zuständigen Bundesministerium bereits 442 Millionen Euro veranschlagt, obwohl die Sanierung noch lange nicht abgeschlossen ist. Eigentlich sollte die Bibliothek bereits 2012 wieder eröffnet werden.

Auch die scheinbar simple Renovierung der deutschen Botschaft in Washington, einem Neubau aus den 1960er Jahren, sprengte den ursprünglichen Kostenrahmen von 40 Millionen Euro und verursachte Mehrkosten von 26 Millionen Euro.

Renovierte deutsche Botschaft in Washington, zusätzliche Kosten für den Steuerzahler: 26 Millionen Euro, ursprünglich geplante Fertigstellung: 2012, Eröffnungstermin: Juli 2014

Warum scheitern staatliche Großprojekte?

Die Liste solcher Baumaßnahmen, die am Ende teurer kommen, als vom Bund ursprünglich geplant, lässt sich weiter fortführen. Hinzu kommen in der Regel lange Verzögerungszeiten. Die einst gesteckten Fertigstellungsdaten werden in den meisten Fällen nicht eingehalten. Im Jahr 2013 belief sich der Anteil von Aufwendungen für Baumaßnahmen am gesamten Bundesetat auf lediglich 3%. Es ist davon auszugehen, dass es sich bei den zu niedrig angesetzten Baukosten nur im die Spitze des Eisberges handelt und auch unter den restlichen 97% des Bundeshaushaltes etliche Fälle unübersichtlicher Mehrkosten zu finden sind. Und auch auf der Ebene der Bundesländer und der deutschen Gemeinden sollten solche Vorgänge keine Seltenheit sein.

Warum verursachen Großprojekte des Staates in den meisten Fällen mehr Kosten als ursprünglich eingeplant?

Untertreibung der Kosten zweifelhafter Projekte

Eine mögliche Erklärung könnte folgendermaßen lauten:

Politische Entscheidungsträger haben einen Anreiz, die Kosten für Projekte, die sie als wünschenswert erachten, zu untertreiben. Sie stehen im politischen Prozess untereinander in einem Wettbewerb um Budgetmittel. Der eine möchte, dass Projekt A realisiert wird, der andere, dass Baumaßnahme B durchgeführt wird. Wiederum anderen haben weitere Wünsche. Der Befürworter eines Projektes kann es attraktiver erscheinen lassen, indem er die Kosten für die Umsetzung untertreibt. Dadurch fällt es leichter, die benötigte Anzahl von Entscheidungsträgern vom eigenen Projekt zu überzeugen und Zweifler zu beschwichtigen. Niedrigere geplante Kosten helfen außerdem, das Wunschprojekt gegenüber den Steuerzahlern, die stets Finanziers öffentlicher Vorhaben sind, zu rechtfertigen.

Wird ein Projekt von allen Entscheidungsträgern für ausreichend wünschenswert erachtet, gibt es keinen Grund die Kosten zu verschleiern. Das ist der Fall, wenn aus Sicht aller die tatsächlichen Kosten des Projekts niedriger sind als die daraus resultierenden Vorteile. Einem solchen Projekt würde einstimmig zugestimmt werden. Derartige Projekte sind rar gesät.

Müssen sich die Befürworter eines Projektes gegen Widerstand aus den eigenen Reihen oder gegen politische Gegner durchsetzen, haben sie einen Anreiz, die tatsächlichen Kosten zu untertreiben und so für notwendige scheinbare Attraktivität des Projektes zu sorgen. Je weniger Unterstützung ein Projekt ursprünglich erfährt, desto mehr Kritiker müssen überzeugt werden und desto mehr haben die Befürworter einen Anreiz, die Projektkosten zu untertreiben.

Öffentliche Projekte: Zu teuer und die falschen

Wenn die Kosten eines von vielen befürworteten Projektes realistisch angegeben werden und die Kosten eines von nur wenigen befürworteten Projekts deutlich zu niedrig angegeben werden, werden die relativen Kosten der beiden Projekte verzerrt. Das weniger wünschenswerte Projekt sieht plötzlich relativ günstiger aus. Dadurch könnte es im politischen Prozess eine Tendenz hin zur Realisierung minderwertiger Projekte geben.

Hier sind also möglicherweise gleich zwei Würmer drin: Zum einen werden die Kosten von Projekten im Vorfeld ihrer Durchführung systematisch zu niedrig angegeben. Zum anderen, und entscheidender, werden zum Teil die falschen Projekte durchgeführt - und zwar die Projekte, die angesichts ihrer tatsächlichen Kosten keine Zustimmung erfahren hätten.

Forderung: Zurückhaltung bei öffentlichen Investitionen

Erst kürzlich mahnte der Internationale Währungsfonds Deutschland, mehr öffentliche Investitionen, vor allem im Infrastrukturbereich, vorzunehmen, um langfristig Wirtschaftswachstum zu ermöglichen. Mehr ist jedoch nicht unbedingt besser, wenn vornehmlich zusätzliche minderwertige öffentliche Projekte durchgeführt werden, die eher im Interesse einzelner politischer Akteure sind als im Interesse aller Steuerzahler.

Private Investitionen haben dieses Problem nicht. Während Steuerzahler unfreiwillig als relativ schlecht informierte Finanziers öffentlicher Projekte fungieren, werden private Investitionen von relativ gut informierten Marktteilnehmern freiwillig finanziert. Wer einen privaten Finanzier wie beispielsweise seine Hausbank trotzdem durch zu niedrige Angaben der Kosten einer Investition erfolgreich blendet, wird Schwierigkeiten haben, eine Anschlussfinanzierung für das Projekt zu bekommen, geschweige denn in Zukunft Finanziers für weitere Projekte zu finden.

Private Investitionen sollten nicht durch Subventionen gefördert werden. Dann müssten Steuerzahler wieder als unfreiwillige Finanziers dienen - wie beispielsweise im Zuge der Maßnahmen der sogenannten Energiewende. Stattdessen sollten durch Steuervereinfachungen, Steuerentlastungen und Bürokratieabbau privaten Haushalten und Unternehmen Anreize gesetzt werden, zusätzliche Investitionen zu tätigen.

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