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Mit Netzneutralität gegen Marktmacht?

Ende Oktober verabschiedete das Europaparlament die Verordnung über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet. Die Verordnung verankert – wenn auch mit zahlreichen Ausnahmen – das Prinzip der Netzneutralität in der europäischen Internetregulierung. Netzneutralität meint, dass Internetprovider alle Datenpakete gleichberechtigt durch das Netz schicken müssen, unabhängig von Absender, Empfänger und Inhalt. Verfechter der Netzneutralität hoffen so zu verhindern, dass vermeintlich marktmächtige Internetprovider und Netzbetreiber von einzelnen Kunden höhere Gebühren für einen bevorzugten Zugang zum Internet verlangen können.

Ökonomisch handelt es sich bei der verordneten Netzneutralität um eine Form der Preis- und Qualitätsregulierung. Als solche ist sie mit zahlreichen Problemen behaftet. Insbesondere kann sie nicht verhindern, dass marktmächtige Anbieter höhere Preise verlangen. Sollten die Internetprovider und Netzbetreiber tatsächlich ein hohes Maß an Marktmacht besitzen, so führt Netzneutralität zu weiteren Effizienzeinbußen und ungewollter Umverteilung: Die das Internet wenig nutzenden Kunden müssen höhere Preise zahlen, Vielnutzer werden entlastet.

Stau auf der Datenautobahn

Popularisiert wurde der Begriff der Netzneutralität 2002 durch den amerikanischen Rechtswissenschaftler und Netzaktivisten Tim Wu. In der Netzneutralität sieht er die technische Garantie freier Rede im Netz, eine Vorkehrungsmaßnahme gegen Zensur und den Motor der Innovationskraft des Internets. Andere Anhänger der Netzneutralität halten die gleiche Behandlung von Datenpaketen für ein Gebot der Gerechtigkeit. Doch das zentrale Anliegen der Netzneutralen ist ökonomischer Natur: Sie wollen verhindern, dass Internetprovider durch den Verkauf von Vorrechten an einzelne Kunden ihre Gewinne steigern.

Einer verbreiteten Analogie folgend, kann man sich das Internet als eine Autobahn für Datenpakete vorstellen: In jedem Moment werden unzählige Datenpakete unterschiedlichsten Inhalts von Sendern zu Empfängern geschickt – und wieder zurück. Wie auf einer echten Autobahn kann es auch auf der Datenautobahn in Stoßzeiten zu Staus kommen. Denn die Datenübertragungskapazität der Netze ist begrenzt und wird nur langsam ausgebaut.

Im Fall eines Staus muss der Netzbetreiber zwischen einer Rationierung oder einer Priorisierung wählen. Rationiert er, so wird der gesamte Datenverkehr gedrosselt – alle Datenpakete dümpeln gleich langsam vor sich her. Priorisiert er dagegen, so dürfen einige Datenpakete auf die Überholspur – ihnen wird eine hohe Übertragungsgeschwindigkeit und -qualität garantiert, während alle anderen Pakete gedrosselt werden. Für einen gedrosselten Nutzer würde sich das beispielsweise derart bemerkbar machen, dass das YouTube-Video nur noch langsam lädt, während ein priorisierter Online-Spieler weiterhin problemlos zocken kann.

Netzneutralität: Keine Überholspur auf der Datenautobahn

Hier setzt die Kritik der Netzneutralen an. Sie fordern, dass alle Datenpakete gleichberechtigt durch das Netz geschickt werden, unabhängig von Absender, Empfänger und Anwendung. Die meisten Anhänger von Netzneutralität sind bereit, bestimmten Anwendungsgruppen wie der Telemedizin grundsätzlich Priorität einzuräumen, wollen aber keine Diskriminierung zwischen einzelnen Anbietern innerhalb einer Gruppe, also beispielsweise zwischen verschiedenen Telemedizinanbietern.

Technische Kriterien legen die Ungleichbehandlung verschiedener Anwendungen nahe: Internettelefonie funktioniert mit geringer Bandbreite, benötigt aber eine kurze Paketlaufzeit. Datendownloads dagegen können auch mit Verzögerung starten, benötigen aber eine schnelle Verbindung.

Einig sind sich die Netzneutralen darin, dass einzelne Anbieter nicht nach kommerziellen Kriterien priorisiert werden sollen, da dadurch ein „Zwei-Klassen-Internet“ mit Vorfahrt für die Zahlungswillingsten drohe. Für die Provider und Netzanbieter dagegen ist die Priorisierung ein vielversprechendes Geschäftsmodell, denn sie können den Zugang zur Überholspur gewinnbringend verkaufen: An Content-Anbieter wie YouTube, die ihren Kunden ein hochqualitatives Angebot garantieren wollen und an die Internetkunden selbst, welche dann beispielsweise Extra-Leistungen wie schnelle Internetvideos erwerben können.

Befürchtung höherer Gebühren durch Marktmacht

Ist eine solche Ausdifferenzierung des Angebots per se ein Problem? Sicherlich nicht. Wo immer Geschmäcker und Budgets verschieden sind, ist eine Ausdifferenzierung des Angebots für den Kunden segensreich. Auf den meisten Märkten können die Kunden zwischen vielen verschiedenen Qualitäts- und Preisniveaus wählen und profitieren von den Wahlmöglichkeiten – man denke an Autos, Kleidungsstücke oder Immobilien.

Doch die Verfechter der Netzneutralität führen an, dass die Netzbetreiber und Internetprovider über erhebliche Marktmacht verfügen: Die Netzinfrastruktur sei ein natürliches Monopol – in Deutschland etwa liegt das Glasfaserkabelnetz fast vollständig in der Hand des ehemalige Staatsmonopolisten Telekom. Daher seien die Netzbetreiber in der Lage, Preise und Qualitätsniveaus zu setzen – als Internetprovider gegenüber den Endkunden und als Netzbetreiber gegenüber anderen Internetprovidern, die die Kosten wiederum an die Kunden weiterreichen. Der von Konkurrenten in angrenzenden Märkten wie Satelliten oder TV-Kabel-basiertem Internet ausgehende Wettbewerbsdruck sei zu schwach, um die Netzbetreiber und Internetprovider zu disziplinieren.

Um in der Autobahnanalogie zu bleiben: Zwar konkurriert der Autobahnbetreiber mit Flugzeug- sowie Bahnunternehmern und Autofahrern steht es grundsätzlich frei, das Angebot des Autobahnbetreibers abzulehnen. Aber wenn die Reisenden eine starke Präferenz für den Individualverkehr haben, so sind sie dennoch bereit, hohe Mautgebühren und die Einrichtung von Überholspuren zu akzeptieren.

Es ist diese Kombination aus Marktmacht, Diskriminierung und kommerziellen Motiven der Netzbetreiber und Internetprovider, die den Netzneutralen Angst macht. Sie fürchten, dass die Provider „doppelt und dreifach abkassieren“ werden, wenn man es ihnen erlaubt: Doppelt bei den Internetkunden, die neben einer Grundgebühr auch noch für Extrainhalte zur Kasse gebeten werden und ein drittes Mal bei den Content-Anbietern, die eine Art „Wegzoll“ für den Zugang zur schnelleren Datenspur zahlen sollen. Das gesetzliche Gebot der Netzneutralität soll verhindern, dass die Netzbetreiber und Internetprovider höhere Gebühren von ihren Kunden und den Content-Anbietern verlangen.

Netzneutralität verteilt Kosten um …

Doch kann staatlich verordnete Netzneutralität wirklich verhindern, dass die Netzbetreiber und Internetprovider ihre mutmaßliche Marktmacht geltend machen? Daran muss gezweifelt werden. Verfügen die Anbieter über Marktmacht, bewirkt die verordnete Gleichbehandlung aller Datenpakete tatsächlich nicht, dass die Gebühren auf ein Niveau fallen, das sich in einem Umfeld intensiven Wettbewerbs herausgebildet hätte. Vielmehr wird durch die Vorgabe der Netzneutralität die Last des durch die Marktmacht der Anbieter möglichen Aufschlags auf die Gebühren umverteilt– von Vielnutzern hin zu Wenignutzern.

Ist es den Internetprovidern erlaubt, Extragebühren zu verlangen und ihr Angebot zu differenzieren, so erheben sie hohe Gebühren tendenziell bei jenen Kunden, die das Internet relativ häufig und intensiv nutzen. Auch Content-Anbieter wie YouTube oder Download-Plattformen geben ihnen auferlegte Gebühren wiederum an jene Kunden weiter, die ihr Angebot häufig und intensiv nutzen.

Im Gegenzug garantieren die Netzbetreiber den Vielnutzern eine hochqualitative Internetverbindung. Manche Vielnutzer haben eine hohe Qualitätspräferenz und begrüßen diese Ausdifferenzierung. Sie sind bereit, hohe Gebühren gegen einen garantierten Zugang zur Überholspur zu zahlen.

Doch die meisten Vielnutzer sind vermutlich eher bereit, gelegentliche Datenstaus in Kauf zu nehmen, wenn sie im Gegenzug keine Extra-Gebühr entrichten müssen.

… von Vielnutzern zu Wenignutzern

Was passiert nun, wenn der Gesetzgeber einen netzneutralen Zugang zum Internet verordnet? Internetprovider sind nicht mehr in der Lage, vielnutzenden Kunden Extragebühren aufzuerlegen. Um dies zu kompensieren, erhöhen sie die Grundgebühren – ihre Marktmacht befähigt sie dazu. Für viele Kunden erhöht sich die Qualität des Internets leicht, da die freigewordenen Überholspuren für den allgemeinen Datenverkehr genutzt werden können. Für den durchschnittlichen Kunden bedeutet Netzneutralität also, dass er ein Bündel aus höherer Qualität und einem höheren Preis der Internetnutzung erwerben muss – es sei denn, er kündigt seinen Vertrag.

Wenignutzende Kunden, die zuvor keine Extragebühren entrichtet haben und auch keinen Wert auf eine höhere Qualität legen, werden eindeutig schlechter gestellt und beenden möglicherweise ihre Verträge. Für jene wenignutzenden Kunden, die die höhere Qualität grundsätzlich schätzen, ist der Effekt der Netzneutralität nicht eindeutig. Gäbe es keine Netzneutralität, so könnten sie die höhere Qualität auch per Extragebühr erwerben – allerdings möglicherweise zu einem Preis, der die Grundgebührerhöhung unter Netzneutralität übersteigt.

Die meisten vielnutzenden Kunden profitieren von der verordneten Gleichbehandlung aller Datenpakete: Gäbe es keine Netzneutralität, würden die Provider ihnen höhere Gebühren auferlegen. Sie sind gerne bereit, gelegentliche Datenstaus im Tausch für den Wegfall der Extragebühren in Kauf zu nehmen.

Durch die Erhöhung der Grundgebühr sind die Internetprovider auch weiterhin in der Lage, ihre Marktmacht geltend zu machen. Sie schöpfen die Gebühren lediglich weniger zielgenau bei jenen Kunden ab, die das Netz häufig und intensiv nutzen und den Datenstau durch ihre Nutzungsgewohnheiten am stärksten verursachen.

Preis- und Qualitätsdiskriminierung ist effizient

Sollten die Internetprovider und Netzbetreiber tatsächlich signifikante Marktmacht besitzen, so ist die Verordnung von Netzneutralität kein geeignetes Mittel, um Preise auf ein Niveau zu senken, das sich in einem wettbewerblichen Markt herausgebildet hätte. Im Gegenteil: Sie verschlechtert die Lage, denn es ist sowohl effizient als auch gerecht, von den Vielnutzern höhere Gebühren zu verlangen als von den Wenignutzern – das gilt für die Datenautobahn wie auch für echte Autobahnen.

Das bedeutet nicht, dass die Politik untätig bleiben muss: Wettbewerbsökonomen fordern seit langem eine Reform der Netzregulierung und Erleichterungen beim Ausbau der Netzinfrastruktur. Andere Experten bezweifeln, dass Marktmacht im Internetmarkt ein Problem ist, zumal in Zukunft neben der Internetversorgung via Satellit weitere Alternativen zur Kabelbreitbandversorgung denkbar werden. Es mag andere gute Gründe für Netzneutralität geben – doch als Mittel gegen Marktmacht ist sie ungeeignet.


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