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Staatliche Versicherungen für Exporte abschaffen
Der Staat auf Abwegen: Edition Hermesversicherungen

Rege sichert die Bundesregierung Exportgeschäfte deutscher Unternehmen staatlich ab. Während Steuerzahler mittels sogenannter Exportgarantien der Bundesregierung für die staatliche Versicherung mitunter fragwürdiger Exportgeschäfte haften, gibt die Bundesregierung Unternehmen Anreize, übermäßig risikobehaftete Exportgeschäfte durchzuführen, und verdrängt obendrein private Versicherer vom Markt. Wie andere Subventionen sollten deshalb auch die Exportgarantien abgeschafft werden.

Deutschland als Exportweltmeister am Pranger

Es ist so etwas wie ein europapolitischer Evergreen. Immer wieder wird Deutschland für seinen positiven Leistungsbilanzsaldo kritisiert. Der Wert der Güter und Dienstleistungen, die Deutsche exportieren, ist größer als der Wert der Güter und Dienstleistungen, welche Deutsche importieren. Den Deutschen für den positiven Leistungsbilanzsaldo einen Vorwurf zu machen, ist jedoch verfehlt. Der Saldo aus Exporten und Importen eines Landes ist per se weder gut noch schlecht und wird von einer Vielzahl von Faktoren beeinflusst. Auf die meisten dieser Faktoren hat weder die deutsche Bundesregierung noch die irgendeines anderen Landes direkten Einfluss.

Die politische Führung Deutschlands, namentlich die Bundesregierung, kontrolliert allerdings staatliche Ausfuhrgarantien des Bundes — die mehr oder weniger bekannten Exportgarantien, auch Hermesversicherungen genannt. Die Exportgarantien des Bundes haben gewiss nur einen geringen Einfluss auf den Leistungsbilanzsaldo. Dennoch betätigt sich der Bund hier in einem Feld, auf dem er potenzielle private Anbieter verdrängt und Anreize für übermäßig risikoreiche Exporte schafft.

Exportgarantien: Staatlich versicherte Exporte

Die Exportgarantien des Bundes sind staatlich garantierte Absicherungen für Exportgeschäfte von deutschen Unternehmen. Potenzielle Zahlungsausfälle der Unternehmen aus wirtschaftlichen (Kundenrisiken) oder politischen Gründen (Länderrisiken) im Zuge eines Exportgeschäftes werden mit ihnen abgesichert. Sie funktionieren wie Versicherungen, nur dass diese nicht von einem privaten Versicherungsunternehmen, sondern seit nun bereits mehr als 60 Jahren durch den deutschen Staat angeboten werden. In letzter Instanz haften die deutschen Steuerzahler.

Die Bundesregierung begründet die angebotenen Exportgarantien mit wirtschafts-, arbeitsmarkt- sowie entwicklungspolitischen Argumenten wie „der Erschließung schwieriger Märkte und der Aufrechterhaltung wirtschaftlicher Beziehungen auch in ungünstigen Zeiten“ und dem Technologieexport in Schwellen- und Entwicklungsländer.

Jedes exportierende deutsche Unternehmen kann Exportgarantien des Bundes beantragen. Es gibt dabei eine ganze Reihe von unterschiedlichen Versicherungsprodukten. Die Euler Hermes AG, die über diverse Tochtergesellschaften zum Allianz-Konzern gehört, und die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft PwC bearbeiten im Auftrag und auf Rechnung die staatlichen Exportkreditgarantien der Bundesrepublik. Der Bund stellt lediglich die Bürgschaften zur Verfügung und entscheidet über die Gewährung der Garantien.

Ein Beispiel: Ein deutsches Unternehmen erhält aus dem afrikanischen Mali den Auftrag, dort in mehreren Dörfern Brunnen zu bauen. Aufgrund der undurchsichtigen und instabilen politischen Lage des Landes kann sich das Unternehmen nicht sicher sein, ob die Kosten durch den Auftraggeber beglichen werden. Das Unternehmen entscheidet sich daher, beim Bund Exportgarantien zu beantragen. Der Bund verweist das deutsche Unternehmen an die Euler Hermes AG und PwC, die zusammen mit dem Unternehmen den Antrag bearbeiten und ihn wiederum bei der Bundesregierung einreichen. Diese entscheidet dann anhand eines Kriterienkataloges über die Gewährung des Antrages und über die Bürgschaft mit Mitteln aus dem Bundeshaushalt. Im Zuge der Antragsstellung muss das antragsstellende Unternehmen Entgelte und Bearbeitungsgebühren abführen.

Bürgschaftsvolumen für die Steuerzahler steigt

Ende des Jahres 2010 belief sich das Bürgschaftsvolumen der gewährleisteten Exportgarantien auf 120 Milliarden Euro. Im Jahr 2011 übernahm die Bundesregierung neue Deckungen für Auftragswerte in Höhe von 29,8 Milliarden Euro – dies entsprach rund 3,4 % des deutschen Gesamtexports des Jahres 2011. In den folgenden beiden Jahren fiel zwar die jährliche Deckungsübernahme marginal auf 29,1 Milliarden Euro (2012) bzw. 27,9 Milliarden Euro (2013), das Bürgschaftsvolumen der Steuerzahler für alle bestehenden Exportgarantien wuchs jedoch bis 2013 auf rund 145 Milliarden Euro an.

Die Zahlungsausfälle – also die übernommenen Garantien, die tatsächlich beglichen werden mussten – beliefen sich 2012 auf 282,5 Millionen Euro sowie 2013 auf 232,5 Millionen Euro.

Schlechte Anreize und Verdrängung privater Anbieter

Man könnte meinen, dass nichts gegen die Exportgarantien spricht, solange der Bund damit Geld verdient. Auf diesem Argument aufbauend, könnte jedoch staatliche Aktivität auf jedem Markt begründet werden. Es gibt jedoch gute Gründe, die gegen eine aktive Rolle des Staates auf dem Markt für, sagen wir, Äpfel sprechen. Und es gibt gute Gründe gegen staatliche Exportgarantien. Hier sind derer drei.

Erstens, wenn die Exportgarantien des Bundes erfolgreich sind — also zu mehr Exporten führen als in ihrer Abwesenheit — schaffen sie für exportierende Unternehmen gewissermaßen per Definition Anreize, übermäßig mit Risiken belegte Geschäfte zu tätigen. Denn in diesem Fall kommen Exportgeschäfte nur zustande, weil der Bund den Unternehmen eine Versicherung zu einem Preis anbietet, zu dem private Anbieter, die das Risiko eines Zahlungsausfalls selbst tragen, die Versicherung nicht angeboten hätten. Die Steuerzahler werden so mittels des Bundes zu Anbietern von Versicherungen, die sie freiwillig nicht anbieten würden.

Zweitens, die staatlichen Exportgarantien verdrängen private Anbieter von Versicherungsleistungen, die mit den niedrigen Preisen des Bundes nicht mithalten können, weil sie nicht auf die Steuerzahler als unfreiwillige Bürgen zurückgreifen können. In einer Studie zu den Exportgarantien des ifo-Institutes im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie bleiben mögliche Verdrängungseffekte innerhalb der Versicherungsbranche leider explizit unberücksichtigt, aber die Autoren der Studie finden Hinweise auf einen positiven Beschäftigungseffekt von Exportgarantien für die deutsche Exportwirtschaft. Dieses Ergebnis ist allerdings weder überraschend noch positiv zu bewerten. Agrarsubventionen führen ebenfalls dazu, dass mehr Menschen in der Landwirtschaft arbeiten. Auch in diesem Fall werden jedoch Ressourcen auf Aktivitäten verwandt, zu denen es nicht käme, wenn die Bevorteilten die vollen Kosten ihrer Aktivitäten tragen müssten.

Drittens, Exportgarantien werden zudem nicht immer in dem Rahmen vergeben, den das oben genannte Beispiel skizziert. In der Vergangenheit wurden Fälle an die Öffentlichkeit gebracht, bei denen die Bundesregierung Versicherungen für Exportgeschäfte von Anlagen für Atomkraftwerke, von Rüstungsgütern in Krisengebiete und von Anlagen für Hühnerlegebatterien gewährte – alles Betätigungsfelder, die in der deutschen Öffentlichkeit höchst umstritten sind und teilweise sogar von der Bundesregierung offiziell abgelehnt werden.

Implizite Subventionen abschaffen

Exportgarantien sind ein Beispiel für eine staatliche Leistung, die wie viele andere vom Staat ausgebübte Aktivitäten gewiss nicht die Eigenschaften eines öffentlichen Gutes im Sinne der Ökonomik aufweisen. Der Staat hat sich mit den Exportgarantien auf Abwege begeben. Es ist an der Zeit, eine Kurskorrektur vorzunehmen. Um Verdrängungseffekte innerhalb der Versicherungswirtschaft auszuschließen, nicht länger fragwürdige Exportanreize zu setzen und die Förderung ethisch fragwürdiger Exporte zu verhindern, sollte die Bundesregierung auf jegliche Exportgarantien verzichten. Nicht zuletzt würden sich auch viele europäische Politiker über die Abschaffung der Exportgarantien des Bundes freuen, da sie einen – wenn auch geringen – Beitrag leisten würde, den Leistungsbilanzsaldo Deutschlands zu reduzieren.

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