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TTIP und der BDI: Unternehmer für Freihandel?
Ist deutschen Unternehmern zusätzliche Konkurrenz willkommen?

Die Diskussion um die geplante Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) erhitzt die Gemüter. Zahlreiche NGOs, Parteien und Interessenverbände haben Kritik an dem Freihandelsabkommen zwischen den USA und der EU geäußert: Zu marktwirtschaftlich, zu amerikanisch, zu viel Hinterzimmer-Politik. Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) unterstützt TTIP mit aller Kraft. Das mag auf den ersten Blick verwundern. Denn auch wenn die für Konsumenten segensreiche Wirkung des Freihandels kaum zu bestreiten ist, haben alteingesessene Unternehmen durch die Marktöffnung und die damit einhergehende intensivere Konkurrenz möglicherweise eine Menge zu verlieren. Haben die Industrieverbände das Allgemeinwohl für sich entdeckt? Oder treiben andere Motive sie an?

Unternehmer und Freihandel: Eine komplizierte Beziehung

Schon Adam Smith bemerkte, dass offene Märkte nicht grundsätzlich im Interesse von Unternehmern sind: Im Allgemeinen wünschen diese zwar Zugang zu großen Märkten und begrüßen den Wettbewerb. Doch zur gleichen Zeit streben sie für ihr spezielles Geschäft ein Monopol oder doch zumindest staatliche Protektion vor dem Druck der Konkurrenz an. Intensiver Wettbewerb – für den Verbraucher von Vorteil – ist für den individuellen Unternehmer lästig. Das Wohl der Konsumenten ist daher nicht immer deckungsgleich mit dem Wohl der Unternehmer.

Zölle auf ausländische Waren, Importquoten und andere staatliche Handelshemmnisse standen daher zu allen Zeiten bei importkonkurrierenden Unternehmen hoch im Kurs. Historisch lehnten daher nicht wenige Unternehmen und deren Verbände den Freihandel, also die Beseitigung staatlich garantierter Privilegien im internationalen Wettbewerb, ab. Doch im nun geplanten transatlantischen Freihandelsabkommen sieht der BDI „ein großes Potential“ zur Sicherung von „Millionen von Arbeitsplätzen auf beiden Seiten des Atlantiks“ und begrüßt den Zollabbau. Weshalb stimmen deutsche Industrieunternehmen nicht — wie beispielsweise die Bauern- und Künstlerverbände — in den Chor der Partikularinteressen ein, die ihre Privilegien aus den Verhandlungen ausgeklammert sehen möchten? Einige Hypothesen kommen einem in den Sinn.

Der BDI als umfassende Interessengruppe

Der Ökonom Mancur Olson vertrat die These, dass die deutsche Nachkriegswirtschaft aufgrund historischer und institutioneller Umstände mit besonders vielen sogenannten umfassenden Interessengruppen gesegnet sei. Eine umfassende Interessengruppe erreicht in Relation zur Gesamtbevölkerung und Gesamtwertschöpfung eine solche Größe, dass sie es sich bei ihrer Lobby-Arbeit nicht leisten kann, nur ihre Partikularinteressen im Blick haben. Stattdessen muss sie auch die Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft im Auge behalten: Sie interessiert sich nicht nur dafür, wie groß ihr Stück vom Kuchen ist, sondern auch wie groß der Kuchen insgesamt ist. Das bedeutet, dass die deutschen Industrieverbände aufgrund ihrer umfassenden Größe möglicherweise erwarten, dass durch den Wegfall handelspolitisch geschaffener Privilegien zwar der Marktanteil der durch sie vertretenen Unternehmen schrumpft, aber das Handelsvolumen gleichzeitig derart wachsen wird, dass ihr Stück am Kuchen insgesamt größer wird.

Doch selbst wenn die deutschen Industrieverbände nicht umfassend genug sind, um den unbedingten Abbau von Handelshemmnissen zu fordern, so können diese dennoch vom beidseitigen Privilegienabbau profitieren. Ein einseitiger Abbau der Hemmnisse für amerikanische Unternehmen in Europa könnte den deutschen Unternehmen schaden und wird daher gewiss nicht deren Zustimmung finden – wenngleich er für die europäischen Konsumenten profitabel wäre. Doch mittels koordinierter Verhandlungen à la TTIP können deutsche und amerikanische Unternehmen sicherstellen, dass die Aufgabe ihrer eigenen Privilegien mit der Aufgabe der Privilegien der jeweiligen Gegenseite honoriert wird.

Neue regulatorische Privilegien durch TTIP?

Dass für protektionssuchende Unternehmen hohe regulatorische Standards als Substitut für Subventionen oder Zölle wirken können und durch diese dann nachgefragt werden, ist ein wohlbekanntes Phänomen. Regulatorische Eingriffe des Staates in die Wirtschaft können Unternehmen zwar schaden – etwa, wenn sie profitable Geschäfte erschweren. Aber sie können Unternehmen auch nützen – etwa, wenn durch ein neues Gesetz der Markteintritt für neue Konkurrenten erschwert wird. Wirtschaftliche Interessengruppen stehen Regulierung daher keineswegs immer ablehnend oder gleichgültig gegenüber. Vielmehr versuchen sie, regulatorische Vorhaben zu ihrem Vorteil zu gestalten.

Zu Recht weisen Kritiker darauf hin, dass TTIP weit mehr als ein Freihandelsabkommen ist. Zwar streben die Verhandlungsführer auch den Abbau klassischer tarifärer Handelshemmnisse – im Wesentlichen von Zöllen – an. Doch die dadurch zu erwartenden Effekte sind im Vergleich zu den anderen Zielen des Abkommens gering: Die effektiven Durchschnittszölle der USA und der EU erreichten in den 90er Jahren Spitzenwerte von über 6%, schwanken heute aber zwischen 1% und 2%. Bei einem täglichen transatlantischem Handelsvolumen von 2 Mrd. Euro spielen selbst geringe Zölle keine vernachlässigbare Rolle, doch für Unternehmen im Wettbewerb sind nicht-tarifäre Barrieren – Regulierungen, Standards und der Zugang zu öffentlichen Aufträgen – längst wichtiger geworden: Ihre Bedeutung wird auf ein Zolläquivalent von 10-20% geschätzt.

Doch in den nicht-tarifären Hemmnissen liegt die Krux: Anders als für Zölle streben die Verhandlungspartner nämlich keineswegs einen weitgehenden Abbau von Regulierungen und Produktionsstandards an, sondern dass europäische und amerikanische Unternehmen den gleichen bzw. vergleichbaren Regelwerken unterliegen, unabhängig davon, wie strikt oder lasch diese ausfallen. Wenn es das erklärte Ziel der Verhandlungsführer ist, kein „race to the bottom“ bezüglich regulatorischer Standards zuzulassen, so kann dies im Umkehrschluss jedoch nur ein „race to the top“ bedeuten: Der jeweils höhere Standard wird zum Vorbild und erfordert eine Anpassung des niedrigeren Standards um regulatorische Kohärenz zu garantieren.

Wird bedacht, dass die USA in einigen Bereichen der Wirtschaft, etwa im Finanzmarkt oder beim Verbraucherschutz teilweise strikter regulieren als die EU-Staaten, so entsteht auch für deutsche Unternehmen ein Motiv, TTIP zu unterstützen. Denn sie verlieren ihre derzeitigen Privilegien nicht und können aufgrund der regulatorischen Harmonisierung auf ihren Heimatmärkten zusätzlichen Schutz durch Regulierungen vor potentiellen neuen Konkurrenten hinzugewinnen.

Ist die EU für Lobby-Wünsche zugänglicher?

Ein weiteres Motiv für die breite Unterstützung der deutschen Industrie für TTIP mag aus der Vermutung entstehen, dass europäische Institutionen für die Wünsche wirtschaftlicher Interessengruppen zugänglicher sind als nationale Parlamente und Ministerien. Durch TTIP käme es nicht nur zu einer weiteren Kompetenzverlagerung hin zu europäischen Institutionen; Im Rahmen von TTIP wird außerdem die Schaffung von Gremien zur transatlantischen regulatorischen Koordinierung diskutiert. Solche, dem parlamentarischen Prozess weitgehend entzogene Behörden legen typischerweise ein stärkeres Gewicht auf die Wünsche von Interessengruppen.

Dass europäische Institutionen ein Transparenzdefizit und mangelnde öffentliche Kontrolle im Gesetzgebungsverfahren aufweisen, wird vielbeklagt, ebenso der überproportionale Einfluss von Unternehmensverbänden. Im Zeitraum vom Januar 2012 bis zum April 2013 fanden etwa 560 Treffen von Interessengruppenvertretern und der Kommission zur Beratung von TTIP statt, von denen 92% Privatunternehmen oder deren Verbände betrafen und nur 0,3%Verbraucherschutzlobbys. Deutsche Verbände engagieren sich in den TTIP-Verhandlungen dabei nach den amerikanischen und gesamteuropäischen Lobbys am stärksten. Der relativ leichte Zugang zum europäischen Gesetzgeber könnte also erklären, weshalb deutsche Unternehmen sich für die mit TTIP verbundene Kompetenzverlagerung einsetzen.

Freier Binnenhandel – Protektionismus nach außen?

Die Erfahrung des europäischen Binnenmarktes lehrt, dass Freihandelsabkommen zwischen zwei oder mehreren Regionen nicht zwangsläufig implizieren, dass durch sie Barrieren für den weltweiten Handel abgebaut werden: Nach außen hin erhebt die EU teilweise höhere Zölle als die individuellen Mitgliedsstaaten vor ihrem Beitritt. Auch TTIP bietet europäischen und amerikanischen Unternehmen die Chance, neue Vorteile gegenüber Wettbewerbern aus dem Nicht-EU-USA-Ausland zu erlangen, denn diese werden auch unter TTIP keinen Anspruch auf regulatorische Gleichbehandlung haben. TTIP vereint so zwar zwei Freihandelszonen zu einer, doch birgt auch das Potenzial für verstärkten Protektionismus gegenüber anderen Regionen und ihren Unternehmen.

Ein solches Szenario ist besonders für jene Unternehmen attraktiv, die ohnehin vorwiegend transatlantisch ausgerichtet sind. Sie haben weder ein Interesse an nationalen Zöllen noch an unterschiedlichen Regulierungsstandards in der EU und den USA, sondern streben zur Optimierung ihrer Supply Chains regulatorische Konvergenz an. Schätzungsweise 50% des transatlantischen Güterhandels und 37% des Dienstleistungsverkehrs gehen auf Supply Chains innerhalb von Unternehmen oder Konzernen zurück. Der transatlantische Protektionismus verteuert diese Supply Chains. Möglicherweise gelingt es deutschen Unternehmen auf nationaler Ebene nicht, einen Hemmnisabbau gegenüber den USA bei Bewahrung der Hemmnisse gegenüber anderen Weltregionen durchzusetzen – TTIP mag diese Möglichkeit jedoch eröffnen.

Investorenschutz und regulative Abkühlung

Neben dem Abbau tarifärer und nicht-tarifärer Hemmnisse sowie der regulatorischen Zusammenarbeit ist der Investorenschutz die letzte wichtige Säule des Handelsabkommens. Sogenannte ISDS (Investor-state dispute settlements) kamen ursprünglich vor allem bei der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern mit unsicheren Rechtssystemen zum Einsatz – sie sollten Investitionen von Unternehmen vor willkürlicher Enteignung schützen. Doch zunehmend kommen sie auch unter Industriestaaten in Mode. Auch TTIP sieht ein Investorenschutzabkommen vor, wenngleich zurzeit ungewiss ist, ob es Bestandteil der Verhandlungen bleiben wird.

Investorenschutzabkommen erlauben es Unternehmen, Staaten vor internationalen Schiedsgerichten zu verklagen, falls diese Enteignungen bzw. enteignungsgleiche Eingriffe vornehmen, die den Profit des Unternehmens schmälern. Mittels TTIP würden sich die transatlantischen Partner verpflichten, in Streitfällen dem Urteil eines solchen internationalen Schiedsgerichtes zu folgen. Derartige Schiedsgerichte sind etwa bei der Weltbank und bei der Internationalen Handelskammer angesiedelt oder werden ad hoc nach den Regeln der UN-Kommission für internationales Handelsrecht zusammengesetzt. Die Urteile der Schiedsgerichte sind völkerrechtlich bindend.

Zwar wird auch in Zukunft für deutsche Unternehmen wenig Anlass bestehen, den amerikanischen Staat zu verklagen. Doch Investorenschutzabkommen können bei hinreichender Reichweite eine regulatorische Abkühlung bewirken: Aus Angst durch amerikanische Unternehmen verklagt zu werden, würde der deutsche Staat zukünftig zurückhaltender auftreten, wenn profitschmälernde Gesetzgebungsvorhaben wie der Atomausstieg auf der Agenda stehen. Aufgrund der regulatorischen Gleichbehandlung dürfte dies schließlich auch deutschen Unternehmen nutzen. Den deutschen Unternehmen schadende Regulierungen könnten so indirekt abgewehrt werden.

TTIP erfordert differenzierte Analyse

Die Beobachtung, dass deutsche Unternehmerverbände sich dezidiert für Freihandel einsetzen, sollte stutzig machen und die Frage nach dem Warum provozieren. Es zeigt sich, dass TTIP weit mehr als eine Vereinbarung zum Abbau von Barrieren grenzüberschreitenden Handels ist – und die Motivlage für betroffene Interessengruppen daher auch vielschichtiger ist. Doch dies bedeutet, dass TTIP auch für die Konsumentenwohlfahrt komplexere Auswirkungen haben wird als eine reine Zollsenkung – ein Punkt, der auch für Freihandelsbefürworter von Belang ist, die sich für einen wünschenswerten Abbau von Handelshemnissen über Länder- und Regionengrenzen hinweg einsetzen.

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