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Über den Tellerrand der Staatsschulden hinausschauen

Spätestens der Staatsbankrott Griechenlands im Jahre 2010 belebte die Diskussion über die Robustheit der Staatshaushalte der Euro-Mitgliedsstaaten. Um zu beurteilen, ob Staatsfinanzen langfristig solide sind, reicht es aber nicht, auf die so oft angeführte Staatsschuldenquote zu blicken. Stattdessen ist es sinnvoll, zusätzlich Indikatoren heran zu ziehen, die breiter definiert sind als die Staatsschuldenquote.

Für die Beurteilung der fiskalischen Nachhaltigkeit spielen insbesondere die Ausgestaltung der Gesundheits- und Rentensysteme eine gewichtige Rolle. Werden Rentenzahlungen und Ausgaben für Gesundheit und Pflege in der langen Frist berücksichtigt, ergibt sich ein ungewöhnliches Bild: Selten für ihre Haushaltspolitik kritisierte Staaten wie Luxemburg oder die Niederlande stehen relativ schlecht da. Sie müssten ihre Primärüberschüsse zukünftig deutlich erhöhen, um die Staatsschuldenquoten konstant halten zu können, während in oft gescholtenen Staaten wie Italien keine oder geringere Anpassungen (z.B. Frankreich) notwendig wären. Werden die notwendigen fiskalischen Anpassungen nicht vorgenommen und sollen die Staatsschuldenquoten nicht weiter steigen, sind Anpassungen der Gesundheits- und Rentensysteme in vielen Ländern unumgänglich.

Fiskalische Lücken: Weit verbreitet

Um die fiskalische Nachhaltigkeit der Mitgliedsstaaten besser vergleichen zu können, veröffentlicht die Europäische Kommission seit 2009 jährlich den Report on Public Finances in EMU, in dem sie anhand verschiedener Indikatoren die fiskalische Situation innerhalb des europäischen Wirtschaftsraums evaluiert.

Mit Hilfe des sogenannten Indikators S2 schätzt die Kommission die fiskalische Anpassung, die notwendig wäre, um die derzeitige Staatsschuldenquote eines Landes konstant zu halten, wenn keine strukturellen Anpassungen beispielsweise der Gesundheits- und Rentensysteme vorgenommen werden. Dabei werden die prognostizierten Entwicklungen der Gesundheits-, Pflege- und Rentenausausgaben und des Wirtschaftswachstums bis 2060 berücksichtigt. Der Indikator zeigt an, um wie viele Prozentpunkte des BIP der Primärüberschuss — die Differenz zwischen Staatseinnahmen und Staatsausgaben vor Berücksichtigung der Zinszahlungen auf Staatsschulden — wachsen muss, um den langfristigen staatlichen Verpflichtungen nachzukommen, ohne dass sich die Staatsschuldenquote erhöht.

In dem Report aus dem Jahre 2013 ergibt sich ein spannendes Bild: Italien mit einer Staatsschuldenquote von 128% ist langfristig gemäß dieses Maßstabes fiskalisch besser aufgestellt als die sonst wenig verdächtigen Niederlande oder Luxemburg mit Staatsschuldenquoten von 69% und 24%. Während sich der Primärüberschuss der Niederlande permanent um 6,5% des BIP und der Luxemburgs gar um 8,6% des BIP erhöhen müsste, um die jetzige Staatsschuldenquote konstant zu halten, könnte Italien seinen Primärüberschuss gar um 2,1% des BIP reduzieren. Dabei wird an dieser Stelle keine Wertung der aktuellen Staatsschuldenquoten vorgenommen.

Im EU-Durchschnitt muss der Primärüberschuss um 3% steigen, um die Staatsschuldenquote konstant zu halten. Italien, Lettland, aber auch Deutschland weisen relativ geringe fiskalische Lücken von unter 1,5% des BIP auf, während sich die fiskalischen Lücken in den Beneluxstaaten auf mehr als 6% belaufen. Vorrangig ursächlich für die langfristige fiskalische Unausgeglichenheit sind steigende Renten- oder Gesundheitsausgaben, die durch eine alternde Bevölkerung verursacht werden.

Teure Zahlungsversprechen: Gesundheit und Rente

Schenkt man den Zahlen des Ageing Reports 2015 Glauben, wird in der EU das Verhältnis von über 64-jährigen Menschen zu Menschen zwischen 20 und 64 Jahren von 42% im Jahre 2013 auf 68% im Jahre 2060 steigen. Angesichts in vielen Ländern staatlich organisierter Renten- und Gesundheitssysteme, wird die Alterung der Gesellschaft zu zusätzlichen finanziellen Belastungen der Staaten führen.

Gemäß den Schätzungen der Kommission aus 2012 werden die Gesundheits- und Pflegeausgaben bis 2060 in den Niederlanden zusätzliche 4,8% des BIP verschlingen. Deutschland muss nach den Zahlen der Kommission bis 2060 mit zusätzlichen Ausgaben für Gesundheit und Pflege in Höhe von 3,1% des BIP rechnen. Neben den baltischen Staaten schneiden auch die so oft kritisierten südlichen Euro-Länder vergleichsweise gut ab: So liegt Italien mit einem voraussichtlichen Anstieg der Gesundheitsausgaben um 1,5% des BIP deutlich unter dem EU-Durchschnitt von 2,6% und auch Spanien weist einen unterdurchschnittlichen geschätzten Anstieg von 2% des BIP auf.

2012 prognostizierte die Kommission zudem, dass die Rentenzahlungen in fast allen Ländern relativ zum BIP steigen werden, außer für Lettland, Estland und Italien. Für Luxemburg wurde vorausgesagt, dass 2060 zusätzliche 9,4% des BIP für Rentenzahlungen verwandt werden müssen. In Deutschland lag der prognostizierte Anstieg bei 2,6% des BIP, im EU-Durchschnitt bei 1,4%.

Die für Lettland, Estland und Italien vorausgesagten Entwicklungen sind nicht einer günstigen Altersstruktur geschuldet. Laut Ageing Report 2015 der Kommission ist das Verhältnis von über 64-Jährigen zur Erwerbsbevölkerung (20 – 64 Jahre) in Lettland, Estland und Italien sogar höher als in Luxemburg. Für Italien und Lettland gilt zudem, dass dieser Maßstab für die Alterstruktur einer Gesellschaft bis 2060 stärker ansteigen wird als in Luxemburg. Der Grund für den prognostizierten Rückgang der in Einheiten des BIP gemessenen Aufwendungen für das staatliche Rentensystem sind die in Lettland, Estland und Italien bereits erfolgten Rentenreformen, wie beispielsweise der estnische Pflichtbeitrag zu einer kapitalgedeckten Altersvorsorge für Erwerbstätige, die nach 1982 geboren wurden. Diese Anpassungen der Versorgungssysteme stehen anderen Ländern noch bevor.

Maßgebliche Anpassungen notwendig

An Anpassungen der Regelungen des Rentenalters wird in vielen Ländern kein Weg vorbei führen, wenn die Staatsschuldenquoten nicht weiter steigen sollen. Während das Rentenalter in Belgien und in Luxemburg bei 65 Jahren liegt, wurde das Rentenalter in Spanien auf 67 Jahre und in Italien auf immerhin 66 Jahre erhöht. In Italien wird das Rentenalter zukünftig an die Lebenserwartung gekoppelt sein, um bis 2021 ein Rentenalter von mindestens 67 Jahren zu erreichen. Derweil verfolgt die Große Koalition in Deutschland trotz einer geplanten schrittweisen Erhöhung des Rentenalters auf 67 Jahre bis 2029 mit der Rente mit 63 eine der demografischen Entwicklung entgegengerichtete Politik.

Prognosen über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten sind offensichtlich gewagt. Aber es lässt sich festhalten: Strukturelle Anpassungen staatlicher Aktivitäten sind nicht nur in den Ländern notwendig, die derzeit in akuten finanziellen Schwierigkeiten stecken. Auch und insbesondere in den scheinbar solider finanzierten Ländern Europas werden Anpassungen des Renten- und Gesundheitssystems nicht zu umgehen sein.

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