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Umgekehrter Steuerverbund für die EU

Die zukünftige Ausgestaltung der EU-Finanzen wird derzeit intensiv diskutiert - sowohl die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite betreffend. So unterhält die Europäische Union seit Februar 2014 eine „High Level Group“, die das EU-Eigenmittelsystem evaluieren und Reformvorschläge erarbeiten soll. Vertreter der EU-Institutionen wünschen, die Union finanziell unabhängiger von den Mitgliedsstaaten zu machen. Begründet wird der Reformvorstoß mit dem Widerwillen der Mitgliedsstaaten, Aufgaben an die EU abzutreten, die auf supranationaler Ebene besser ausgeführt werden könnten. Doch Kritiker fürchten, dass eine auf größere finanzielle Unabhängigkeit abzielende Reform die Europäische Union dazu ermächtigt, auch jene Aufgaben an sich zu ziehen, die auf nationaler Ebene besser aufgehoben sind.

Beide Belange sollten berücksichtigt werden. Erstrebenswert ist ein Finanzierungsrahmen, der die Bereitstellung unionsweiter öffentlicher Güter ermöglicht, gleichzeitig aber einer ineffizienten Aufgabenzentralisierung entgegenwirkt. Die vielen EU-Vertretern als Wunschlösung vorschwebende EU-Steuer ist dazu nicht geeignet. Vielmehr bietet es sich an, die Europäische Union künftig mit einem festen Prozentsatz der nationalen Steuereinnahmen auszustatten, andere Finanzierungsquellen zu streichen und der Union keine eigene Steuerkompetenz zuzugestehen. Ein solcher umgekehrter Steuerverbund kann einen Beitrag dazu leisten, den Trend zur Zentralisierung in der EU abzumildern.

Öffentliche Güter – aber welche?

Welche staatlichen Aufgaben sollten sinnvollerweise auf EU-Ebene ausgeführt werden? Sowohl das im Gründungsgedanken der Europäischen Union verankerte Subsidiaritätsprinzip als auch die ökonomische Theorie des Föderalismus liefern einen Hinweis auf die Grenzen des Bereichs angemessener EU-Tätigkeiten. Zu diesem gehört die Bereitstellung jener öffentlichen Güter, die aus Kostengründen supranational am effizientesten bereitgestellt werden können – beispielsweise die Regulierung grenzüberschreitender Externalitäten, die Garantie einer gemeinsamen Rechtsordnung und möglicherweise auch eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik.

Theorie und Praxis klaffen jedoch weit auseinander. Heute stellt die Union zahlreiche Güter bereit, die entweder auf nationaler Ebene oder durch Private besser angeboten werden könnten. Dazu gehören beispielsweise die Forschungsförderung, bildungspolitische Programme wie Erasmus oder regulierende Tätigkeiten im Verbraucherschutz. Einige sinnvoll auf EU-Ebene bereitzustellende öffentliche Güter harren dagegen weiterhin ihrer Verwirklichung, etwa der Ausbau der EU-weiten Dienstleistungsfreiheit.

Ausufernde und ineffiziente Umverteilung

Andererseits können auch umverteilende Maßnahmen, die eindeutig den gemeinsamen Präferenzen der Mitgliedsstaaten entsprechen und zudem supranational am effizientesten durchzuführen sind, zu den angemessenen Aufgaben der Europäischen Union gehören. Beispielsweise ist die Konvergenz der Lebensstandards das erklärte Ziel aller Mitgliedsstaaten und kann potentiell EU-weite Umverteilungsmechanismen rechtfertigen.

Doch auch hier weicht die Praxis der Union weit vom subsidiären Ideal ab. Mit der regionalen Entwicklungspolitik und der Agrarförderung trägt die EU mit ihren beiden finanziell am bedeutendsten Tätigkeitsbereichen gerade nicht effizient zu einer Konvergenz der Lebensstards bei, sondern verteilt auf ineffiziente Weise vornehmlich an Vertreter einflussreicher Interessengruppen um.

EU-Steuer verstärkt Zentralisierungsprozess

Schon im Rahmen ihrer heute sehr eingeschränkten Finanzierungsautonomie ist die Europäische Union in der Lage, zahlreiche Aufgaben zu übernehmen, die auf nationaler Ebene bzw. durch private Anbieter besser ausgeführt werden könnten oder gar nicht vollbracht werden sollten, wie beispielsweise die Subventionierung landwirtschaftlicher Unternehmen. Aus Sicht der Bürger besteht daher ein wichtiges Ziel der EU-Finanzreform darin, den überbordenden Transfer von Aufgaben an die Union zu verhindern.

Es gibt also gute Gründe, die Reform der EU-Finanzierung danach zu bewerten, welche Auswirkungen sie auf das Ausgabenverhalten haben wird – insbesondere, da politische Entscheidungen auf EU-Ebene eine große Tragweite haben und daher mit potenziell massiven Wohlfahrtsverlusten verbunden sind.

Die Finanzierung staatlicher Aktivitäten kann sich auf ihren Umfang und ihre Ausrichtung auswirken. Staaten, die ihre Einnahmequellen autonom kontrollieren, neigen dazu, zwecks Rechtfertigung höherer Einnahmen sowohl zusätzliche Aufgaben zu übernehmen als auch bisherige Leistungen auszuweiten. Eine EU-Steuer würde aufgrund des mit ihr einhergehenden Ausbaus der finanziellen Autonomie den Zentralisierungsprozess weiter verstärken – selbst, wenn sie eine flexible Quelle für die Finanzierung unionsweiter öffentlicher Güter darstellt.

Umgekehrter Steuerverbund korrigiert Anreize...

Erstrebenswert ist deshalb ein Finanzierungskonzept, dass die EU nicht mit der Macht der Besteuerung ausstattet und ihr Anreize gibt, nur jene Aufgaben zu übernehmen, die supranational bereitgestellt werden sollten. Mit dem umgekehrten Steuerverbund haben Buchanan und Lee bereits 1994 ein solches Konzept vorgelegt: Die Steuerkompetenz verbleibt weiterhin bei den Nationalstaaten, doch führen diese einen festen und einheitlichen Prozentsatz ihres Gesamtsteueraufkommens an die Europäische Union ab, die im Gegenzug auf ihre anderen Einnahmequellen verzichtet.

Ein solcher Steuerverbund würde die Anreize der EU im Sinne der Steuerzahler ausgestalten: Die Bereitstellung effizienzfördernder unionsweiter öffentlicher Güter – wie der Regelrahmen für den gemeinsamen Markt – wirkt sich positiv auf die wirtschaftliche Tätigkeit in den Mitgliedsstaaten und damit auch auf die Steuereinnahmen aus. Ebenfalls besteht ein Anreiz, Umverteilungsmaßnahmen möglichst effizient zu gestalten, um die Steuereinnahmen nicht über Gebühr zu schmälern. Über den Steuerverbund profitieren davon auch die EU-Verantwortlichen, die auf die Steuereinnahmen der Mitgliedstaaten angewiesen sind, um ihre Aktivitäten zu finanzieren.

Dagegen sinkt der Anreiz, Aufgaben an sich zu ziehen, deren Bewältigung entweder an anderer Stelle oder gar nicht stattfinden sollte. Denn die übermäßige Übertragung von Aufgaben an die Union hindert die wirtschaftliche Entwicklung, senkt damit die Steuereinnahmen und wirkt sich so negativ auf das EU-Budget aus.

... und beugt Manipulationen vor

Heute wird mit etwa 75% ein Großteil des EU-Budgets aus Transfers der Mitgliedsstaaten gespeist, deren Höhe sich als prozentualer Anteil des jeweiligen Bruttonationaleinkommens (BNE) ergibt. Der Schritt zu einem Steuerverbund ist somit nicht radikal. Die Finanzierung über einen Steuerverbund hat gegenüber der Finanzierung mittels BNE-basierter Transfers jedoch Vorteile.

Im umgekehrten Steuerverbund werden die Mitgliedstaaten von ihren Steuerzahlern dazu angehalten, einer für die EU erstrebenswerten Steuererhöhung zu widerstehen. Die politischen Vertreter der Mitgliedstaaten müssen sich für ihre Steuerpolitik weiterhin vor den Bürgern ihres Landes rechtfertigen. Außerdem ist das Gesamtsteueraufkommen als Bemessungsgrundlage weniger anfällig für Manipulationen als das Bruttonationaleinkommen: Während das Bruttonationaleinkommen maßgeblich auf Schätzungen beruht, sind die Steuereinnahmen eines Haushaltsjahres den Büchern des Staates zu entnehmen.

Essentiell: Bindende Budgetrestriktion

Seine volle Anreizwirkung kann der umgekehrte Steuerverbund indes nur entfalten, wenn der von den Mitgliedsstaaten überwiesene Steuerbetrag nicht automatisch an die Ausgabenwünsche der Europäischen Union angepasst wird, sondern sich lediglich auf einen fixen Anteil am Gesamtsteueraufkommen beläuft. Der derzeit im EU-Budgetprozess angelegte automatische Budgetausgleich müsste also abgemildert werden.

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