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Weniger Länderfinanzausgleich, mehr Föderalismus
Gunst der Stunde für Dezentralisierung nutzen

In Bezug auf die EU wird aktuell intensiv über den Grad der Zentralisierung gestritten. Aber auch innerhalb Deutschlands besteht diesbezüglich Diskussionsbedarf. Der Föderalismus in Deutschland ist seit der Finanzreform von 1969 auf dem Rückzug. Damals wurde die föderale Struktur Deutschlands in ein System vielfältig verflochtener Beziehungen zwischen dem Bund und den Ländern sowie den Ländern untereinander verwandelt, das Zuständigkeiten unklar und Entscheidungsblockaden allgegenwärtig machte und macht. Hierzu gehören insbesondere die Finanzbeziehungen – zu denen nicht nur der Länderfinanzausgleich zu zählen ist – und die geteilte Entscheidungshoheit zwischen Bund und Ländern in vielen Politikbereichen. Aktuell könnte der Föderalismus in Deutschland neu strukturiert werden. Der derzeit gültige Länderfinanzausgleich sowie der Solidarpakt II laufen Ende 2019 aus. Der Gesetzgeber muss sich folglich ohnehin für eine Neuregelung entscheiden. Diese Situation könnte genutzt werden, um die Eigenständigkeit der Bundesländer wieder zu erhöhen.

Steuersystem: Mangelnde Fiskalische Transparenz

Bereits das Steuersystem ist von einer unklaren Zuordnung der Einnahmen geprägt. Neben einigen Steuern, über die jeweils nur die Kommunen, die Länder oder der Bund verfügen können, gibt es die sogenannten „Gemeinschaftssteuern“, darunter mit der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer die Steuern mit dem höchsten Aufkommen. Das Aufkommen aus den Gemeinschaftssteuern wird aufgeteilt. So gehen beispielsweise jeweils 42,5 Prozent der Einkommenssteuer an den Bund und die Länder, den Rest bekommen die Kommunen. Entscheidungen bezüglich dieser Steuern müssen stets im Konsens getroffen werden. Derzeit sind beispielsweise von Land zu Land unterschiedliche Einkommensteuersätze nicht möglich.

Finanzausgleich: Mangelnde Eigenverantwortung

Noch verwickelter wird das System der föderalen Finanzbeziehungen durch Umverteilungsmechanismen, von denen „ärmere“ Bundesländer profitieren sollen. Dies geschieht in drei Stufen. Zuerst wird im Umsatzsteuervorausgleich das Aufkommen aus der Umsatzsteuer zugunsten der Bundesländer mit geringeren Einnahmen umverteilt. In einem weiteren Schritt kommt es im horizontalen Länderfinanzausgleich zu einer Umverteilung der Finanzmittel von reicheren zu ärmeren Ländern. Die Regelungen hierzu entstammen durchaus einer Welt für sich: So gibt es beispielsweise eine „Einwohnerveredelung“, durch die Einwohner in Stadtstaaten bei der Umverteilung der Mittel stärker ins Gewicht fallen als Einwohner von Flächenländern.

In einem dritten Schritt leistet der Bund im Zuge sogenannter Bundesergänzungszuweisungen Transfers an Länder, die auch nach den vorangehenden Umverteilungsmaßnahmen über relativ wenige Mittel verfügen. Darüber hinaus stellt der Bund vielfältige sogenannte Sonderbedarfs- Bundesergänzungszuweisungen zur Verfügung. So erhalten die Bundesländer auf dem Gebiet der ehemaligen DDR Sonderzuweisungen nach dem Solidarpakt II. Zudem erhalten kleinere Länder Zuweisungen für die Kosten politischer Führung.

Besondere Zuweisungen für Länder in Not

Am 27. Mai 1992 stellte das Bundesverfassungsgericht ferner fest, dass sich Bund und Länder in einer Solidargemeinschaft befänden und im Rahmen dieser Gemeinschaft füreinander einstehen müssten. Letztendlich, so die Richter, müsse die Bund-Länder-Gemeinschaft beistehen, wenn sich ein Mitglied in einer extremen Haushaltsnotlage befindet. In der Konsequenz kam es zusätzlich zu den übrigen Transfers zu hohen Sonderhilfen für Bremen, das Saarland, Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. Mit dem Urteil wurde eine Haftungsübernahme zwischen Bund und Bundesländern eingeführt, die dem föderalen Charakter der Bundesrepublik Deutschland zuwider läuft.

In der Praxis hat sich der Haftungsverbund nicht bewährt: So hat beispielsweise Bremen in den Jahren von 1994 bis 2004 über 8,5 Milliarden Euro an Bundeshilfen erhalten. Trotzdem erhält Bremen von 2011 bis 2019 noch einmal jährlich 300 Millionen Euro Konsolidierungshilfen des Bundes, in der Hoffnung, dass es ab 2020 die Schuldenbremse wird einhalten können. Die Bremer Regierung scheint jedoch bereits resigniert zu haben. So verkündet die Bremer Finanzsenatorin schon heute auf der Homepage ihrer Behörde, auch 2020 noch ein „Haushaltsnotlageland“ zu sein. Im besten Fall war der Beitrag der Bundeshilfen nicht ausreichend, um das Problem der Haushaltsnotlage zu lösen. Im schlechtesten Fall haben die Bundeshilfen die Haushaltsnotlage verstärkt, anstatt zu Ihrer Lösung beizutragen.

Suche nach der Verantwortung

In der Summe führen die Ausgleichsmechanismen dazu, dass die Unterschiede der Bundesländer bezüglich der Ausstattung mit Steuermitteln nivelliert und teilweise sogar umgekehrt werden. Zum einen können Bundesländer den Großteil ihrer Einnahmen nicht eigenständig beeinflussen. Zum anderen müssen sie Entscheidungen bezüglich der Mittelverwendung in vielen Fällen gemeinsam mit der Bundesebene fällen. Es ist nicht verwunderlich, wenn Bürger unter diesen Bedingungen nur schwerlich nachvollziehen können, wer sich für welche politischen Handlungen und deren Folgen verantwortlich zeichnet.

Abstruse Anreize durch politische Interdependenzen

Dieses intransparente System aus Steuereinnahmen, fiskalischen Transfers und Entscheidungskompetenzen entfaltet vor allem auf Ebene der Bundesländer negative Anreize. Die hohen Ausgleichsquoten sowie die zusätzlichen Transfers des Bundes führen dazu, dass sich eine solide Haushaltspolitik aus Sicht der Länder weniger lohnt. Höhere Ausgaben können zu einem Gutteil durch Transfers anderer Länder und des Bundes aufgefangen werden. Auf der anderen Seite profitiert ein Bundesland nur in einem geringen Umfang von einer Erhöhung der eigenen Einnahmen, da es einen Großteil der Mehreinnahmen wieder abgeben muss.

Ebenfalls fragwürdige Anreize entfalten die vielen Programme zur Ko-Finanzierung einzelner Maßnahmen. Sie beeinflussen die Ausgabeentscheidungen oft maßgeblich, da die Zuschüsse zu bestimmten Maßnahmen beträchtlich sind. Entscheidungen werden so häufig vernehmlich aufgrund der Zuschussmöglichkeiten und nicht auf Basis lokaler Wählerpräferenzen getroffen.

Mehr Dezentralisierung, mehr Eigenverantwortung

Abhilfe schaffen könnte eine eindeutige Trennung der Entscheidungshoheiten über Einnahmen und Ausgaben zwischen Bund und Ländern. Die Gebietskörperschaften beider Ebenen sollten nach der im Zuge des Auslaufens des Solidarpakts II notwendigen Reform ab 2020 frei über ihre Einnahmen und Ausgaben bestimmen können. Das heißt, auf die automatischen Ausgleichsmechanismen zwischen armen und reichen Ländern sollte verzichtet werden. Außerdem sollte eine Insolvenzordnung für Bundesländer und Kommunen eingeführt werden. Diese könnte die bestehenden impliziten Haftungszusagen ersetzen und eine echte Lösung für bestehende Überschuldungsprobleme wie in Bremen darstellen.

 
Justus Lenz ist Leiter des Bereichs Haushaltspolitik bei dem Verband DIE JUNGEN UNTERNEHMER/DIE FAMILIENUNTERNEHMER und Research Associate des Hamburgischen WeltWirtschaftsInstituts.

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