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Wettbewerb auf der Schiene
Marktöffnung ernst nehmen

Die deutsche Politik tut sich äußerst schwer mit der Öffnung des Eisenbahnmarktes. Dabei versprach die Bahnreform 1994 tiefgreifende Reformen: Die ehemalige Bundesbahn wurde in ein privatrechtliches Unternehmen in Staatsbesitz überführt und entschuldet, privaten Eisenbahnunternehmen wurde in Aussicht gestellt, das Schienennetz der Bahn diskriminierungsfrei zu nutzen und die Verantwortung für den Regionalverkehr ging an die Länder über. Ziel der Bahnreform war es, die Schiene für den Markt zu öffnen und das Staatsmonopol zu beschneiden. Fast 20 Jahre später ist das Projekt fast völlig zum Stillstand gekommen. Die Hauptursache dafür ist der anhaltende Widerstand in weiten Teilen der Öffentlichkeit und der Politik.

Dabei könnten die Bahnfahrer und Logistikkunden stark von mehr Wettbewerb auf der Schiene profitieren. Doch dafür braucht es eine andere Strategie: Entscheidend für den Reformerfolg ist weniger die Eigentümerstruktur oder die formale Unternehmensform eines Monopolisten, sondern wie viel Wettbewerb die Politik auf dem Markt zulässt. Die wie im Falle der Deutschen Bahn angestrebte Beteiligung privater Investoren an einem integrierten Konzern, der sowohl für das Schienennetz als auch für weite Teile des Bahnverkehrs zuständig ist, ist die falsche Strategie. Besser wäre es, zunächst Netz und Verkehr strikt zu trennen und den Schienenverkehr anschließend für den Wettbewerb zu öffnen.

Das Bahnnetz: Ein natürliches Monopol?

Wird von der Eisenbahn gesprochen, so sind damit meist zwei Dinge gemeint: Infrastruktur und Verkehr. Die Infrastruktur besteht aus Gleisnetz, Energieversorgung und Bahnhöfen. Die Züge und Strecken des Personen- und Gütertransports hingegen bilden den Verkehr. Diese Unterscheidung ist nicht unerheblich, da die Märkte beider Sparten unterschiedlich funktionieren und entsprechend unterschiedlich von der Politik behandelt werden sollten: Die Infrastruktur weist Merkmale eines natürlichen Monopols auf, während der Verkehr grundsätzlich wettbewerblich organisiert sein kann. Die öffentliche Debatte leidet darunter, dass zwischen beiden Sektoren nicht sauber unterschieden wird.

Hohe Erstinvestitionen und relativ geringe Betriebskosten legen nahe, dass es sich bei der Bahninfrastruktur um ein natürliches Monopol handelt. Ist ein Markt durch ein natürliches Monopol gekennzeichent, bildet sich ein einziger Anbieter heraus. Zwar ist das Monopol der Deutschen Bahn – sie betreibt über die DB Netz AG 87,5 % des Schienennetzes und über die DB Station&Service AG 100 % der Bahnhöfe – nicht auf natürliche Weise zustande gekommen, sondern wurde gesetzlich geschaffen und wird durch öffentliche Subventionen gesichert. Doch selbst beim Wegfall dieser Subventionen wäre es für private Betreiber möglicherweise nicht profitabel, neue Gleise zu verlegen und Bahnhöfe zu bauen.

Der Charakter der Bahninfrastruktur legt nahe, dass das Netz entweder von einem durch die Bundesnetzagentur regulierten und überwachten privaten Unternehmen oder gar weiterhin staatlich betrieben werden sollte. Darüber hinaus kann regulatorisch sichergestellt werden, dass Kleinstädte und entlegene Regionen selbst dann angebunden werden, wenn es aus Sicht des Netzbetreibers nicht rentabel ist.
Um zu verhindern, dass einzelne Bahnunternehmen aufgrund ihrer Nähe zum Netzbetreiber Sonderkonditionen erhalten, sieht es die Monopolkommission allerdings als unabdingbar an, dass der Netzbetreiber eigentumsrechtlich von den Bahnunternehmen getrennt wird.

Private Regionalbahnen steigern Marktanteil

Während es gute Argumente gibt, den Betreiber des Eisenbahnnetzes zu regulieren oder das Netz staatlich zu betreiben, spielen diese für den Verkehr auf der Schiene keine Rolle. Vielmehr ist es geboten, die Rolle staatlicher Anbieter im Verkehr zu eliminieren, wenn das Netz weiterhin staatlich kontrolliert wird. Denn ein integrierter Konzern, der beide Sparten bedient, hat ein Interesse, anderen Nutzern der Netzinfrastruktur Steine in den Weg zu legen – ganz gleich ob es sich dabei um ein gewinnmaximierendes Privatunternehmen oder um ein Staatsunternehmen handelt, dessen Mitarbeiter ebenfalls nach Profit streben.

Ein intensiverer Wettbewerb sorgt dafür, dass sich die Leistungsanbieter stärker an den Kundenwünschen orientieren müssen; das gilt für den Bahnverkehr genauso wie für jede andere Industrie. Tatsächlich wurden in Deutschland seit der Bahnreform 1994 gute Erfahrungen mit dem privaten oder kommunalen Betrieb von Regionalbahnen gemacht: Ihr Anteil am Gesamtverkehr nimmt kontinuierlich zu und lag 2013 bei 26,5 %. Um die politisch vorgegebenen Ziele einer hohen Taktung und der Anfahrt kleiner Bahnhöfe zu garantieren, wird der private Regionalbahnverkehr subventioniert. Private und kommunale Unternehmen bemühen sich in öffentlichen Ausschreibungsverfahren um zeitlich befristeten Aufträge und sind daher bestrebt, der öffentlichen Hand attraktive Angebote zu machen.

Obwohl im Nahverkehrsbereich noch immer kommunale Unternehmen als Anbieter auftreten, wird die Marktöffnung somit bereits schrittweise vollzogen – und das nicht zum Nachteil der Kunden, die sich über neue Züge, besseren Service und ein vielfältigeres Angebot freuen.

Bisher keine Marktöffnung im Fernverkehr

Im Fernverkehr dagegen finden sich nur vereinzelt private Anbieter – wie etwa der Hamburg-Köln-Express –, während die Deutsche Bahn als staatliches Unternehmen den Markt dominiert. Der Konkurrenzdruck durch den liberalisierten Fernbusverkehr erschwert den Markteintritt privater Bahnunternehmen zusätzlich. Es gibt viele Hinweise darauf, dass die Interessenverquickung des gleichzeitigen Netzbesitzers und Netzbetreibers Deutsche Bahn AG den Markteintritt privater Anbieter im Fernverkehr verhindert. In Deutschland ist der staatliche Netzmonopolist auch Fernverkehrsmonopolist – zu Lasten der Kunden.

Marktöffnung entscheidend

Über verstärkten Wettbewerb auf der Schiene – sei es durch öffentliche Ausschreibungen im Regionalverkehr oder durch private Fernbahnen – beschweren sich die Kunden nicht. Solange die Politik jedoch keine Marktöffnung vornimmt haben Wettbewerber insbesondere im Fernverkehr kaum Chancen. Auch die geplante Überführung des staatlichen Monopols Deutsche Bahn AG in ein Privatunternehmen kann für die Kunden bestenfalls geringe Vorteile schaffen, wenn der Markt für den Verkehr nicht geöffnet wird.

Es gilt daher, die Bahnprivatisierung vom Kopf auf die Füße zu stellen und zunächst eine unabhängige Netzgesellschaft zu gründen, die weder selber Züge betreibt noch strukturell mit einem Verkehrsunternehmen verbunden ist. Die guten Erfahrungen im Regional- und Güterverkehr legen nahe, dass auch im Fernverkehr mehr Wettbewerb zu Gunsten der Kunden entstehen wird, sobald die Politik den Markt konsequent öffnet.

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