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Ziele, Instrumente und Probleme makroprudenzieller Aufsicht

Seitdem uns Finanz-, Banken- und Staatsschuldenkrisen täglich in den Medien begleiten, erfreut sich eine scheinbar bereits Ende der 1970er Jahre aus der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIS) entsprungene Wortschöpfung erhöhter Beliebtheit: Makroprudenzielle Aufsicht. Während unter mikroprudenzieller Aufsicht die Überwachung einzelner Marktteilnehmer (häufig Banken) verstanden wird, bezieht sich die makroprudenzielle Aufsicht auf ein ganzen System (beispielsweise den Finanzsektor). In den letzten Jahren wurden Stimmen lauter, die fordern, der mikroprudenziellen Überwachung eine makroprudenzielle Überwachung zur Seite zu stellen, um das Finanzsystem robuster zu gestalten. Befürworter makroprudenzieller Aufsicht scheinen hinsichtlich der Wirksamkeit der Instrumente ähnlich optimistisch zu sein wie Ökonomen in den 1960er Jahren, die überzeugt waren, den Konjunkturzyklen mithilfe wirtschaftspolitischer Instrumente erfolgreich zähmen zu können. Es ist möglich, dass Befürworter makroprudenzieller Überwachung ebenso von der Effektivität ihrer Stellschrauben enttäuscht werden wie die Wirtschaftspolitker der 1960er Jahre.

Seit 2007 wird häufig auf die Notwendigkeit makroprudenzieller Aufsicht hingewiesen. Die Forderung nach makroprudenzieller Aufsicht basiert auf der Erkenntnis, dass Verhaltensweisen von Finanzinstituten, die aus der Sicht individueller Finanzinstitute wünschenswert sind, in der Summe zu Ergebnissen führen können, die alles andere als wünschenswert sind. Wenn beispielsweise Banken in Boomzeiten die Kreditvergabe ausweiten, ist das höhere Kreditvolumen aus Sicht der einzelnen Banken erstrebenswert. Gesamtwirtschaftlich kann das Kreditvergabeverhalten der Banken jedoch zu einer Überhitzung beitragen. Ebenso mag es für individuelle Banken angezeigt sein, während einer Abschwungphase die Kreditvergabe einzuschränken, um das Kreditausfallrisiko zu mindern und den Eigenkapitalanteil zu erhöhen. Gesamtwirtschaftlich kann die zurückhaltende Kreditvergabe der Banken dazu führen, dass der Abschwung verstärkt wird.

Zu gesamtwirtschaftlichen Gefahren kann es auch kommen, wenn sich Banken ähnlichen Risiken aussetzen und eng miteinander verflochten sind. Der Ausfall eines Finanzinstituts könnte den Ausfall anderer Finanzinstitute nach sich ziehen. Derartige gesamtwirtschaftliche Gefahren, die aus individuell solidem Verhalten eng vernetzter und prozyklisch agierender Finanzinstitute erwachsen können, soll die makroprudenzielle Aufsicht eindämmen.

Makroprudenzielle Aufsicht soll also dafür Sorge tragen, dass es nicht zu gesamtwirtschaftlichen Verwerfungen kommt, während mikroprudenzielle Aufseher dafür sorgen, dass sich individuelle Marktteilnehmer an die Spielregeln halten.

Um das systemische Risiko zu verringern, müssen sich makroprudenzielle Aufseher jedoch unweigerlich Instrumenten bedienen, die auf der Mikroebene, also auf der Ebene einzelner Finanzinstitute, ihre Wirkung entfalten. Denn obwohl es Makro-Phänomene gibt, kann es nur Mikro-Lösungen geben, weil ausschließlich die Verhaltensweisen individueller Unternehmen und anderer Marktteilnehmer zu der Entstehung der Makro-Phänomene beitragen. Die Instrumente mikro- und makroprudenzieller Aufsicht können sich folglich nicht in Bezug auf die beaufsichtigten Akteure unterscheiden, sondern lediglich in Bezug auf die verfolgten Ziele.

Von einer makroprudenziellen Aufsichtsbehörde wird die Verringerung zweier systemischer Risiken verlangt. Zum einen sollen sich eng verflochtene Finanzinstitute weniger stark ähnlichen Risiken aussetzen. Zum anderen soll prozyklisches Verhalten der Finanzinstitute eingeschränkt werden.

Mögliche Instrumente makroprudenzieller Aufsicht können unter anderem die Kreditvergabe und die Bilanzierungspraktiken von Finanzinstituten betreffen. Zum einen könnten restriktive Obergrenzen für Beleihungsquoten bei Krediten eingeführt werden, um die Risikoexponiertheit insgesamt zu reduzieren. Je niedriger die Obergrenze der Beleihungsquote beispielsweise bei privaten Immobilienkrediten ist, desto geringer ist die höchstmögliche Kreditsumme die angesichts des Marktwerts einer Immobilie vergeben werden kann. Dadurch sinkt das Ausfallrisiko für kreditvergebende Finanzinstitute, die sich gesamtheiltich geringeren Risiken aussetzen.

Obergrenzen für Beleihungsquoten könnten auch antizyklisch ausgestaltet werden. Während eines Aufschwungs könnten die Obergrenzen fallen und während eines wirtschaftlichen Abschwungs könnten sie steigen. Dadurch würde die Kreditvergabe in Boomphasen beschränkt und in Zeiten des Abschwungs angeregt. Auch die Anforderungen an die Eigenkapitalausstattung der Finanzinstitute könnten antizyklisch ausgestaltet werden. In Boomzeiten könnten Finanzinstitute angehalten sein, mehr Eigenkapital vorzuhalten. Dadurch würde die Kreditvergabe eingeschränkt. In Krisenzeiten könnten die Eigenkapitalanforderungen niedriger sein, um Finanzinstituten mehr Spielraum für die Vergabe von Krediten zu geben.

Auf dem Papier sehen risikoverringernde und antizyklische Maßnahmen elegant aus. Jedoch erweisen sich insbesondere antizyklische Maßnahmen als problematisch in der Umsetzung. Das trifft auf traditionelle wirtschaftspolitische Maßnahmen der Geld- und Fiskalpolitik ebenso zu wie auf makroprudenzielle Maßnahmen. Die Schuldenberge der Staaten zeugen davon, dass Regierungen gerade nicht dazu neigen, in Aufschwungphasen weniger auszugeben, um ein Polster für schwierige Jahre aufzubauen. Vielmehr neigen Regierungen dazu, stets mehr auszugeben als sie einnehmen. Auch die Notenbanker sind keine antizyklischen Vorbilder. Aus Angst den Aufschwung abzuwürgen, werden die Zinsen in Boomjahren häufig nicht angehoben. Wie John Taylor , Ökonom an der Universität Stanford, überzeugend argumentiert, wurden die Zinsen in den USA und im Euroraum von den jeweiligen Notenbanken während der Boomjahre der frühen 2000er zu lange auf zu niedrigen Niveaus gehalten. Dadurch haben sie zu den Blasen beigetragen, die 2007 anfingen zu platzen – insbesondere auf dem Immobilienmarkt.

Es ist nicht ersichtlich, warum eine makroprudenzielle Aufsichtsbehörde erfolgreicher antizyklisch agieren sollte. Einerseits gilt für makroprudenzielle Aufsichtsbehörden wie für Regierungen und Notenbanken, dass sie einen Aufschwung durch ihre Einflussnahme nicht ausbremsen wollen. Andererseits sieht sich eine makroprudenzielle Aufsichtsbehörde einem zusätzlichen Problem gegenüber. Wenn individuelle Finanzinstitute in Boomjahren mehr Kredite vergeben wollen, werden sie Wege finden, das zu tun. Wird ihnen die Kreditvergabe über normale Kanäle durch regulatorische Auflagen erschwert, werden sie kreative alternative Wege finden, um die Kreditnachfrage ihrer Kunden zu befriedigen. Dadurch könnten Strukturen entstehen, die weniger transparent sind und sich gegebenen falls der Aufsicht durch Regulierungsinstanzen entziehen. Dann würden Finanzinstitute noch immer prozyklisch agieren, aber die Regulierungsbehörden hätten eine weniger gute Übersicht über die tatsächliche Lage auf dem Kreditmarkt. Es wäre naiv zu glauben, Finanzinstitute würden nicht auf Regulierungsbestrebungen reagieren. Wenn eine prozyklische Kreditvergabe für Finanzinstitute individuell attraktiv ist, wird sie vermutlich regulativ nicht zu verhindern sein. Eine Debatte über die Versäumnisse von Regierungen und Notenbanken, sich antizyklisch zu verhalten, könnte sich als fruchtbarer erweisen als Diskussionen über die Umsetzung makroprudenzieller Maßnahmen.

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