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Working Paper: Ineffiziente staatliche Lotteriemonopole

In vielen Ländern sind staatliche Unternehmen mit Monopolprivilegien als Anbieter von Lotteriedienstleistungen anzutreffen, so auch in Deutschland. Hier verfügen die Lotteriegesellschaften der Länder über regionale Monopole. Im jüngsten IREF Working Paper widmet sich Alexander Fink der Frage, ob angesichts des Suchtpotentials des Lotteriespiels Staatsunternehmen als Produzenten von Lotterien auftreten sollten. Fink kommt zu dem Schluss, dass privaten Unternehmen die Bereitstellung von Lotteriedienstleistungen überlassen werden sollte. Denn die für den Schutz von Spielsüchtigen, Suchtgefährdeten und der großen Mehrheit von Spielern mit normalem Spielverhalten relevantesten Aspekte des Lotteriespiels können reguliert werden. Staatliche Regulierung könnte gefährdete Spieler weiterhin vor sich selbst schützen, während die übrigen Spieler von den starken Anreizen privater Unternehmen zur Qualitätsverbesserung und Kostensenkung profitieren könnten.

Staatliche Lotterien: Einnahmequelle des Staates

Bereits seit dem Mittelalter nutzen Staaten Lotterien, um ihre Kassen zu füllen. Außer Frage steht, dass Ludwig XVI. und Friedrich der Große nicht primär das Wohl der Spieler vor Augen hatten, als sie im 18. Jahrhundert private Lotterien untersagten, sondern vielmehr die Staatseinnahmen.

Heute wird die Monopolstellung staatlicher Lotterieunternehmen häufig mit dem Verweis auf den Schutz der Spieler, insbesondere der spielsuchtgefährdeten unter ihnen, gerechtfertigt. Auch in den verschiedenen Versionen des in Deutschland zur Anwendung kommenden Glückspielstaatsvertrages wird der Schutz der Spieler als Ziel formuliert. Die Realisierung von Staatseinnahmen wird hingegen nicht als Ziel genannt, obwohl die Länder beispielsweise 2015 von ihren eigenen Lotteriegesellschaften durch Konzessionsabgaben und Lotteriesteuereinnahmen Zahlungen in Höhe von etwa 2,7 Milliarden Euro erhielten.

Einnahmen aus der Vergabe von Konzessionen und der Besteuerung von Lotterieumsätzen könnten Staaten auch erzielen, wenn private Unternehmen als Anbieter von Lotterien zu den Zahlungen verpflichtet wären. Der Verweis auf das Motiv der Staatseinnahmen erklärt deshalb nicht die staatliche Bereitstellung von Lotterien, so Fink. Lassen sich mit dem Verweis auf das ausgebene Ziel des Schutzes der Spieler staatliche Lotteriemonopole erklären?

Unvollständige Verträge und Lotterien

Um dieser Frage nachzugehen, greift Fink in seinem Papier auf einen von Oliver Hart, Andrei Shleifer und Robert Vishny vorgestellten Ansatz basierend auf der Idee unvollständiger Verträge zurück. Aspekte, die nicht reguliert werden können, sind aus dieser Perspektive entscheidend für die Frage, ob eine wohlmeinende Regierung die Bereitstellung einer Dienstleistung von Managern eines staatlichen Unternehmens oder durch private Unternehmen besorgen lassen sollte.

Wäre es möglich, alle Eventualitäten entweder in einem individuellen Vertrag oder einer allgemeinen Regulierung zu erfassen, wäre es irrelevant, ob staatliche oder private Unternehmen eine Leistung bereitstellen. Da die Zukunft jedoch inhärent unsicher ist, sind vollständige Verträge oder Regulierungen unmöglich. Kommt es zu Eventualitäten, die nicht geregelt sind, macht es einen Unterschied, ob die Leistung von einem staatlichen oder privaten Unternehmen erbracht wird. Da die Anteilseigner eines privaten Unternehmens Anrecht haben auf erzielte Gewinne, haben sie einen stärkeren Anreiz, sowohl qualitätssteigernde als auch kostensenkende Innovation voranzutreiben.

Ist das Potential für Qualitätsverbesserungen und Kostensenkungen - ohne für die Konsumenten nicht wahrnehmbare massive Qualitätseinbußen - im Falle unvorhersehbarer Eventualitäten groß, sind private Anbieter vorzuziehen, weil sie stärkere Anreize haben, sich bietende Gelegenheiten zur Verbesserung zu ergreifen. Wie Andrei Shleifer betont, folgt daraus, dass der Staat nur sehr wenige Leistungen selbst erbringen sollte. Möchten die Vertreter des Staates Einfluss auf die Bereitstellung einer Leistung nehmen, sollten sie sich auf eine entsprechende Regulierung beschränken.

Fink argumentiert in seinem Papier, dass das auch für die Bereitstellung von Lotteriedienstleistungen gilt. Denn maßgebliche Aspekte, den Schutz der suchtgefährdeten und ungefährdeten Spieler betreffend, können reguliert werden. Der Staat sollte folglich auf dem Markt für Lotterien nicht als Produzent, sondern lediglich als regulierende Instanz auftreten und so den Konsumenten die Möglichkeit geben, von den starken Anreizen privater Unternehmen zu profitieren - durch möglicherweise höheren Ausschüttungsquoten oder besserem Kundenservice.

Staatliche Lotteriemonopole: Staatliche Anreize

Ist die Analyse zutreffend, würden benevolente Regierungen keine eigenen Lotterieunternehmen unterhalten. Deshalb zieht Fink am Beispiel Deutschlands in Betracht, dass die Regierungsvertreter nicht vollständig benevolent sind und mittels der Lotterieunternehmen auch ihre eigenen Interessen verfolgen, statt die Bereitstellung von Lotterien ausschließlich an den offiziellen Zielen auszurichten. Er findet Hinweise darauf, dass zum einen parteipolitische Erwägungen bei der Besetzung von Führungspositionen in den Lotteriegesellschaften eine Rolle spielten und zum anderen vereinzelt die landeseigenen Lotteriegesellschaften als Sponsor für Aktivitäten des Landes auftraten, die auch aus dem Haushalt eines Landes direkt hätten bestritten werden können.

Des Weiteren geht Fink auf Interessen von derzeitigen Mitarbeitern der landeseigenen Lotteriegesellschaften und von Betreibern von Lottoannahmestellen ein, die ebenfalls helfen, das Fortbestehen der staatlichen Lotteriemonopole in Deutschland besser nachzuvollziehen.

Staat sollte sich als Spieler aus Wirtschaft zurückziehen

Aus der vorliegenden Analyse ergeben sich Konsequenzen für viele weitere Bereiche, in denen staatliche Unternehmen heute in Deutschland aktiv sind. So sollte der Staat sich nicht im Bankgeschäft üben, keine Transportdienstleistungen anbieten, kein Bier brauen und keine Fernsehunterhaltung bereitstellen.

Das gilt nicht nur für Leistungen, für die die Konsumenten mehr oder weniger freiwillig direkt zahlen. Die Bereitstellung und die Finanzierung einer Leistung lassen sich voneinander trennen. Statt direkte Zahlungen an vornehmlich von ihm selbst betriebene Bildungseinrichtungen zu leisten, sollte der Staat freien Trägern in der Bildungslandschaft —Vereinen, Stiftungen und privaten Unternehmen — durch die Ausgabe von Bildungsgutscheinen an die Lernenden die Möglichkeit geben, ihre Leistungsfähigkeit in einem fairen Wettbewerb unter Beweis zu stellen.

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