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Chile, Schweden und Polen: Alternativen zur Finanzierung der Renten-Kapitaldecke

Montag 11. Oktober 2021, von Kalle Kappner

Die umlagefinanzierte „erste Säule“ der gesetzlichen Rentenversicherung steht angesichts der demographischen Alterung unter wachsendem Druck. Einige Wissenschaftler und Parteien empfehlen den Umstieg auf ein zumindest teilweise kapitalgedecktes System, das über die bereits bestehende, freiwillige Zusatzversicherung hinausgeht. Im Rahmen einer solchen Reform entstehen kurzfristig zusätzliche Kosten, da die im bisherigen Umlagesystem erworbenen Anwartschaften weiterhin bedient werden müssen, während die Erwerbstätigen einen Vorsorgekapitalstock aufbauen - die sogenannte „Doppelbelastung“.

Deutschland steht der Übergang in die (Teil-)Kapitaldeckung noch bevor. Doch schon heute lohnt es sich, die Erfahrungen anderer Länder zu analysieren. Chile, Schweden und Polen haben jeweils auf Staatsschulden, lang akkumulierte Überschüsse oder Privatisierungsgewinne gesetzt, um die Lasten des Rentensystemübergangs zu finanzieren. Die deutsche Rentenversicherung verfügt über keine nennenswerten Überschüsse. Die derzeit geringen Staatsanleihenzinsen und beträchtlichen Unternehmensbeteiligungen des Bundes legen jedoch eine primär aus Bundesanleihen und ergänzend aus Privatisierungsgewinnen finanzierte Reform nahe.

Der internationale Trend geht zur kapitalgedeckten Rente

Die umlagefinanzierten Rentensysteme der meisten Industriestaaten wurden nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffen und ausgebaut. So auch in der BRD, wo die Rentenreform von 1957 die durch Weltkriege und Inflation ausgeblutete ursprünglich weitgehend kapitalgedeckte Rentenversicherung durch ein vom rapiden Lohnwachstum und hohen Geburtenzahlen getragenes Umlagesystem ersetzte.

Angesichts sinkender Geburtenziffern und abnehmenden Produktivitätswachstums erlebt die Kapitaldeckung seit den 1980ern jedoch ein Comeback. Einige Staaten, darunter Deutschland, setzten auf die Schaffung freiwilliger kapitalgedeckter Zusatzversicherungen, ohne dabei bestehende Umlagesysteme als Hauptversicherung aufzugeben. Zahlreiche Staaten in Lateinamerika, Osteuropa und Asien waren ambitionierter und überführten Teile ihrer gesetzlichen umlage- oder steuerfinanzierten Versicherungen in die Kapitaldeckung. Chile machte 1981 den Anfang; seitdem stieg die Zahl der Länder mit gesetzlicher (Teil-)Kapitaldeckung bis 2008 auf 30, darunter auch Großbritannien, Schweden und Polen in 1999.

Zur Finanzierung der beim Übergang von der Umlagefinanzierung zur Kapitaldeckung entstehenden Zusatzkosten bestehen drei Optionen. Erstens können bestehende Ansprüche im Umlagesystem gekürzt, die Beiträge entsprechend gesenkt und die freiwerdenden Ressourcen zum Kapitalstockaufbau verwendet werden. Zweitens können allgemeine Steuermittel bzw. zusätzliche Staatsschulden verwendet werden. Drittens lassen sich unter Umständen einmalige Einnahmequellen wie Privatisierungsgewinne verwenden. Neben der Finanzierungsart beeinflusst auch die Geschwindigkeit des Systemübergangs die Verteilung der Zusatzkosten über Individuen und Generationen.

Chile: Schuldenfinanzierter Übergang in die Kapitaldeckung

Reforminhalt. Chile stieß 1981 als erstes Land der Nachkriegszeit eine kapitaldeckungsorientierte Rentenreform an. An die Stelle der seit 1924 bestehenden umlagefinanzierten Rente trat ein System individueller Vermögenskonten, in die alle Arbeitnehmer verpflichtend mindestens 10 %, heute 12,4 % ihres Lohns einzahlen; für Selbständige war die Teilnahme bis 2008 freiwillig. Die Anlagekonten werden durch private, regulierte und frei wählbare Fondsgesellschaften verwaltet. In der Regel wird das erworbene Vermögen nach Renteneintritt als monatliche Auszahlung abtragen. Über jenen Teil des Kapitalstocks, der über das für die Auszahlung einer Mindestrente hinaus erforderliche Maß hinausgeht, können Renteneintretende frei verfügen. 2008 erfolgte eine weitere Rentenreform. Sie ergänzt die Kapitaldeckung um eine beitragsunabhängige, steuerfinanzierte Grundsicherung, auf die chilenische Bürger Anspruch haben, deren private Vorsorge einen Mindestbetrag unterschreitet.

Übergangskosten. Bürger, die 1981 bereits Ansprüche im Umlagesystem erworben hatten, durften wählen, ob sie in die kapitalgedeckte Rente wechseln oder im Umlagesystem verbleiben; die bei der Umwandlung bestehender Anwartschaften in individuelles Vermögen entstehenden Kosten werden fortlaufend aus dem Staatshauhalt finanziert. Ebenso finanziert der Staat einen wachsenden Teil der Renten jener Bürger, die im Umlagesystem blieben, da dort immer weniger Einzahler verbleiben. Zum Zeitpunkt der Reform 1981 betrug die aus dem Umlagesystem resultierende implizite Staatsschuld etwa 100 % des Bruttoinlandsprodukts. Es wird erwartet, dass diese nun explizit im staatlichen Budget bilanzierte „Doppelbelastung“ bis etwa 2045 beglichen ist, wenn die verbliebenen Umlageempfänger verstorben sind.

Finanzierung und Rezeption. In Antizipation der Übergangskosten setzte Chiles Regierung zunächst auf eine Gegenfinanzierung durch Privatisierungsgewinne und Austerität; seit der Wirtschaftskrise von 1982 werden die jährlich mit etwa 5 % des BIPs zu Buche schlagenden Übergangskosten jedoch weitgehend schuldenfinanziert. Trotz bestehender Probleme - relativ hohe Verwaltungskosten, die Konzentration der Versicherungsindustrie, niedrige Renditen während der Finanzkrise und eine unter den Erwartungen gebliebene Rentenhöhe - inspirierte Chiles Rentenreform ähnliche, wenn auch weniger ambitionierte Ansätze in Peru (1993), Kolumbien und Argentinien (1994), Uruguay (1996), Bolivien und Mexiko (1997) sowie El Salvador (1998).

Schweden: Teilkapitaldeckung per jahrzehntelangem Überschuss

Reforminhalt. Die zwischen 1994 und 1999 in Schweden erfolgte Rentenreform hat zwei Kernbestandteile: Erstens wurde die seit 1913 bestehende Umlagefinanzierung in das weltweit erste fiktiv-beitragsorientierte Anspruchssystem (NDC, „notional defined contribution“) überführt, in das Arbeitnehmer 16 % des Lohns abführen. Zwar wird die Rente weiterhin per Umlage finanziert, doch variieren erworbene Ansprüche automatisch mit der gesamtwirtschaftlichen Lohnwachstumsrate, der Kapitalmarktverzinsung und der kohortenspezifischen Lebenserwartung. Zweitens wurde eine kapitalgedeckte Säule errichtet, in die 2,5 % der Lohnsumme wandern. Die individuellen Vermögenskonten sind durch frei wählbare private Investmentfonds verwaltbar, wobei der schwedische Staat ein Default-Portfolio bereitstellt.

Übergangskosten. Für zwischen 1938 und 1954 geborene Bürger gelten Übergangsregeln, sodass Ansprüche teilweise über die bisherige Umlagefinanzierung und den neuen NDC-Kapitaldeckungs-Mix abgegolten werden. Mitte der 1990er Jahre, zum Zeitpunkt der Rentenreform, betrug die implizite Staatsschuld aus dem Umlagesystem etwa 210 % des BIPs. Da ein Großteil der Ansprüche im NDC-System weiterhin per Umlage finanziert wird, erzeugt die Übertragung von Rentenansprüchen nur in dem Maße explizite Staatsschulden, in dem die bisherige Umlagefinanzierung zu höheren Auszahlungen führt als die neue; darüber hinaus führt der Aufbau des Kapitalstocks zu einer „Doppelbelastung“, die der schwedische Staat gegenfinanziert.

Finanzierung und Rezeption. Sowohl die durch den Umbau der Umlagefinanzierung entstehenden Kosten, als auch die vorrübergehende „Doppelbelastung“ beim Aufbau der Kapitaldecke finanziert der schwedische Staat hauptsächlich aus den mit beträchtlichen Kapitalreserven ausgestatteten „Pufferfonds“, die die seit 1960 akkumulierte Differenz aus den Umlage-Beiträgen und den bewusst 3 % tiefer angesetzten Umlage-Auszahlungen verwalten. Das schwedische Modell gilt sowohl aufgrund des konsensorientierten Reformprozesses und der mittels einer zentralen Verrechnungsstelle für Ansprüche und eines wirkungsvollen Mix aus staatlich bereitgestellten Basisprodukten und privatem Wettbewerb herbeigeführten geringen Verwaltungskosten als beispielhaft.

Polen: Privatisierungsgewinne und Reform-Rückbau

Reforminhalt. Auch inspiriert durch Chiles und Schwedens Rentenreformen stieß Polens Regierung 1999 einen tiefgreifenden Umbau der Altersversorgung an. Wie in Schweden besteht die gesetzliche Rente nun aus einer umlagefinanzierten, fiktiv-beitragsorientierten und einer kapitalgedeckten Säule; letztere wurde jedoch zunächst deutlich breiter aufgestellt: 7,3 % des Bruttolohns flossen ihr zu, während 12,2 % in die Umlage wanderten - die Gesamthöhe der Beiträge (19,5 %) blieb damit durch die Reform unverändert. Aufgrund der schwachen Performance der gesetzlich-kapitalgedeckten Rente und der schnell wachsenden Staatsschuld wurde die kapitalgedeckte Säule im Zuge einer erneuten Reform 2011 zugunsten der Umlage-Säule auf 2,3 % geschrumpft; seitdem ist sie zwar wieder geringfügig gewachsen, doch setzt die polnische Politik nun stärker auf einen Mix aus staatlicher Umlagefinanzierung und freiwilliger Privatvorsorge.

Übergangskosten. Zum Zeitpunkt der Reform betrug die aus der Umlage resultierende implizite Staatsschuld etwa 220 % des BIPs. Da das Umlagesystem weiterbesteht, werden bestehende Rentenverpflichtungen nur teilweise in explizite Verbindlichkeiten umgewandelt. Unter dem ursprünglichen Beitragssatz der kapitalgedeckten Säule (7,3 %) wurde mit Übergangskosten in Höhe von etwa 95 % des BIP bis 2060 gerechnet; auf Basis der nach 2011 reduzierten Sätze sanken die geschätzten Kosten auf 44 % des BIPs.

Finanzierung und Rezeption. Da bestehende Ansprüche aus der Umlagefinanzierung bedient werden, während die Einzahlungen um den Anteil der neu aufzubauenden Kapitaldecke fallen, muss der polnische Staat die Renten übergangsweise quersubventionieren. Ursprünglich sollte die „Doppelbelastung“ vollumfänglich aus Privatisierungsgewinnen finanziert werden. Bis 2010 konnten etwa zwei Drittel der Übergangskosten derart aufgefangen werden; mit weiteren substanziellen Privatisierungsgewinnen rechnete die polnische Regierung jedoch nicht mehr. Um den Anstieg der Staatsschulden zu begrenzen, beschloss sie daher ab 2011 einen Rückbau der gesetzlichen Kapitaldeckung, ähnlich wie Estland, Lettland und Litauen (2009) und andere osteuropäische Länder. Als Hauptgründe für das partielle Scheitern der polnischen Rentenreform gelten neben den überschätzten Privatisierungsgewinnen erhebliche administrative Umsetzungsprobleme, hohe Verwaltungskosten, die enge Regulierung der nur 14 zugelassenen privaten Pensionsfonds und die gesetzlich forcierte Überbetonung niedrigverzinster Anlageklassen im Investitionsportfolio.

Aus Erfahrung lernen: Gradueller Übergang, Wettbewerb, Kostentransparenz

Aus den Erfahrungen beim Aufbau kapitalgedeckter Rentensysteme in Chile, Schweden und Polen kann die deutsche Politik drei zentrale Lehren ziehen. Erstens wird deutlich, dass ein schrittweiser Ausbau der Kapitaldecke sinnvoll ist. Ein wichtiger Grund für die teils misslungene polnische Rentenreform ist der gleich zu Beginn sehr hoch angesetzte Kapitaldeckungsanteil, der im Kontext des geringen Wirtschaftswachstums der 2000er Jahre zu unerwartet hohen Staatsschulden führte. Der Erfolg der chilenischen „Schocktherapie“ ist auf die Diktatur Pinochets und das verhältnismäßig geringe Beitrags- und Absicherungsniveau der Rente zurückzuführen - und damit nicht uneingeschränkt auf Deutschland übertragbar.

Zweitens sollte der Markt für Rentenanlageprodukte möglichst wettbewerblich ausgestaltet werden. Schwedens Bürger können ihr Vermögen bei über 100 miteinander konkurrierenden Pensionsfonds anlegen, inklusive der fünf staatlichen Fonds, die attraktive Basisprodukte bereitstellen. In Chile und Polen ist die Bandbreite privater und staatlicher Fonds deutlich geringer, was sich in höheren Verwaltungskosten und einer geringeren effektiven Rendite niederschlägt. Die deutschen traditionellen Versicherer haben eine starke Lobby - im Zuge einer kapitaldeckungsorientierten Reform sollte ihnen nicht einseitig Gehör geschenkt werden.

Drittens illustrieren Chile, Schweden und Polen, dass zum Reformzeitpunkt eine klare Vorstellung über die Finanzierung der Übergangskosten des Systemwechsels notwendig ist. Um einen späteren Reform-Rückbau wie in Polen zu vermeiden, sollten die Übergangskosten und entsprechende Finanzierungsquellen so transparent wie möglich beziffert werden. Anders als in Schweden stehen in Deutschland zwar keine über Jahrzehnte angesammelten Rentenversicherungsüberschüsse zur Verfügung; realistisch ist jedoch eine primär aus Staatsschulden und ergänzend aus Privatisierungsgewinnen finanzierte Reform.

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