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Das Fachkräfteeinwanderungsgesetz: Verpasste Chance

Was Arbeitsmarktexperten und Ökonomen seit Jahrzehnten fordern, scheint nun Realität zu werden: Anfang 2020 erhält Deutschland zum ersten Mal ein Einwanderungsgesetz. Das „Fachkräfteeinwanderungsgesetz“ soll den Zuzug qualifizierter Nicht-EU-Ausländer deutlich erleichtern. Zu diesem Zweck kommen zukünftig auch qualifizierte Nicht-Akademiker in den Genuss von Einwanderungsmöglichkeiten, die für Akademiker bereits bestehen. Zudem werden sie gegenüber Inländern und EU-Ausländern nicht mehr rechtlich diskriminiert.

Was der zuständige Minister Seehofer eine „historische Weichenstellung“ nennt, löst bei Experten deutlich weniger Enthusiasmus aus. Angesichts der weiterhin hohen und teils sogar neu errichteten Einwanderungshürden ist fraglich, wie viele der von der Regierung erwarteten 25.000 zusätzlichen Einwanderer pro Jahr tatsächlich kommen werden.

Der zaghafte Reformversuch offenbart die stark ausgeprägte Furcht vor Einwanderung in den Sozialstaat. Diese ist angesichts der Asylmigration der letzten Jahre nicht völlig unbegründet, doch die gezogenen Lehren sind die falschen. Statt Möglichkeiten zur Arbeitsmigration nach Deutschland weiterhin stark zu beschränken, sollten Reformen darauf abzielen, Einwanderern den erfolgreichen Einstieg in den Arbeitsmarkt zu erleichtern.

Erleichterungen für Ausgebildete, verschärfte Deutschanforderungen

Das Fachkräfteeinwanderungsgesetz betrifft fast ausschließlich Nicht-EU-Ausländer, während sich für EU-Ausländer, deren Arbeitsmigration nach Deutschland bereits heute kaum eingeschränkt wird, keine wesentlichen Änderungen ergeben. Für geduldete Flüchtlinge wird im Rahmen des zeitgleich beschlossenen „Geordnete-Rückkehr-Gesetzes“ eine langfristige „Beschäftigungsduldung“ ermöglicht, deren Kriterien allerdings nur wenige Menschen erfüllen werden.

Bisher konnten Nicht-EU-Ausländer nur als Akademiker oder Ausgebildete in behördlich ermittelten „Mangelberufen“ (etwa in der Pflege oder im IT-Bereich) ein Visum zum Antritt einer bereits zugesagten Stelle oder zu einer auf sechs Monate befristeten Arbeitsplatzsuche erhalten. Dies ist zukünftig prinzipiell allen Ausländern mit einer in Deutschland anerkannten Berufsausbildung möglich. Außerdem entfällt grundsätzlich die sogenannte „Vorrangprüfung“, die die Einstellung eines Nicht-EU-Ausländers bisher davon abhängig machte, dass kein arbeitssuchender Deutscher oder EU-Ausländer in dieselbe Stelle vermittelt werden konnte.

Hinsichtlich der Anforderungen an die Deutschkenntnisse errichtet das Gesetz allerdings neue Hürden. Zukünftig müssen einwanderungswillige Nicht-EU-Ausländer detaillierte Deutschkenntnisse vorweisen - auch Akademiker und Ausgebildete in „Mangelberufen“, die bisher keine oder geringere Sprachnachweise liefern mussten. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung schätzt, dass für das regelmäßig geforderte B1-Niveau durchschnittlich 800 Lernstunden notwendig sind. Da Deutsch im Nicht-EU-Ausland nur selten als Fremdsprache erlernt wird, stellen die Sprachanforderungen eine bedeutende Hürde dar.

Hohe Hürden bleiben bestehen

Während die Gleichstellung qualifizierter Ausgebildeter und Akademiker eine wünschenswerte Liberalisierung ist, bringt das Fachkräfteeinwanderungsgesetz keine grundlegende Reform der bestehenden Gesetzesarchitektur mit sich. Die Arbeitsmarktmigration wird nur unwesentlich erleichtert.

Erstens, um Anreize zu sozialleistungsmotivierter Einwanderung zu mindern, gilt weiterhin, dass arbeitssuchende Nicht-EU-Ausländer sich während der Jobsuche vollständig selbst finanzieren müssen. Die Ausübung von Berufen, die ihrer formalen Qualifikation nicht entsprechen, ist ihnen dabei allerdings untersagt. Selbst qualifikationsadäquate Teilzeitbeschäftigung ist nur im Rahmen sogenannter „Probearbeiten“ mit maximal zehn Wochenstunden zulässig. Attraktiv ist die Einwanderung daher nur für Menschen, die die Jobsuche finanziell ohne unterstützende Gelegenheitsarbeiten überstehen und darauf setzen können, innerhalb von sechs Monaten eine ihrer Qualifikation entsprechende Beschäftigung zu finden. Der für qualifizierte Inländer und EU-Ausländer übliche Arbeitsmarkteinstieg über Einsteigerjobs oder Praktika bleibt Nicht-EU-Ausländern versagt.

Zweitens, Nicht-EU-Ausländer dürfen nur dann arbeiten, wenn sie einen Ausbildungsabschluss vorlegen, der als gleichwertig mit einem entsprechenden deutschen Abschluss anerkannt ist. Nur für bestimmte Berufe im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie können fehlende formale Qualifikationen durch berufspraktische Erfahrungen ausgeglichen werden. Von dieser Ausnahme abgesehen, ist eine Beschäftigung auf Basis einer nur teilweise anerkannten Qualifikation grundsätzlich untersagt. Auch die Nachbildung fehlender Qualifikationen ist nur unter besonderen Umständen möglich. Diese strikten Regelungen stellen unter anderem wegen der außerhalb Deutschlands kaum verbreiteten dualen Ausbildung nach Einschätzung des IAB die bedeutendste Einwanderungshürde dar.

Drittens, die durch Aussetzung des nachgelagerten Arbeitsmarktzugangs intendierte Rechts- und Planungssicherheit für Arbeitgeber und Einwanderer wird relativiert durch die Möglichkeit, „Vorrangprüfungen“ zumindest regional für Nicht-EU-Ausländer aus bestimmten Berufsgruppen oder Herkunftsländern wiedereinzuführen.

Kaum zusätzliche Fachkräfteeinwanderung zu erwarten

In Summe stellen fortbestehende und neu eingeführte Voraussetzungen beträchtliche Hürden für einwanderungswillige Nicht-EU-Ausländer dar. Diese wirken umso stärker, als individuelle Stärken und Schwächen anders als bei den im angloamerikanischen Raum verbreiteten Punktesystemen nicht aufgewogen werden: Eine höhere Qualifikation kann geringere Deutschkenntnisse nicht ausgleichen. Wie viele Menschen werden all diese Hürden gleichzeitig überspringen?

Die bisherigen Erfahrungen mit der Einwanderung von Akademikern und qualifizierten Fachkräften in „Mangelberufen“ aus dem Nicht-EU-Ausland geben wenig Anlass zu Hoffnung: 2017 sind rund 60.000 Nicht-EU-Ausländer aus Erwerbszwecken nach Deutschland eingereist, also nur 11 % aller Zuwanderer. Möglichkeiten zur Einreise zwecks Arbeitsplatzsuche werden kaum wahrgenommen. Von den insgesamt 8.655 zu diesem Zweck erteilten Aufenthaltserlaubnissen entfielen über 90 % auf Nicht-EU-Ausländer, die in Deutschland studiert haben.

Laut Wanderungsmonitor wurden von den deutschen Auslandsvertretungen in 2017 nur knapp 2.100 Visa zur Arbeitsplatzsuche erteilt. Wie das IAB in seiner Stellungnahme zum Fachkräfteeinwanderungsgesetz betont, ist es angesichts des starken Zuzugs aus dem EU-Ausland zu Bildungszwecken oder zuletzt im Rahmen der Fluchtmigration unwahrscheinlich, dass die geringe Arbeitsmigration aus dem Nicht-EU-Ausland ein grundsätzliches Desinteresse am Einwanderungsziel Deutschland widerspiegelt.

Ausbleibende Zuwanderungsgewinne: Kollateralschäden der Sozialpolitik

Die zaghaften und von Einschränkungen geprägten Reformen des Einwanderungsrechts illustrieren, dass der zentrale Konflikt der deutschen Migrationspolitik weiterhin ungelöst ist: Die Politik wünscht Einwanderung in den Arbeitsmarkt und befürchtet gleichzeitig Einwanderung in die Sozialsysteme. Da grundsätzliche Reformen des Umfangs und Zugangs zu Sozialleistungen bisher ausbleiben, stehen alle einwanderungspolitischen Bemühungen unter dem Vorbehalt, möglichst nur jenen Einwanderergruppen Zugang zu gewähren, die mit hoher Wahrscheinlichkeit keine Sozialleistungen in Anspruch nehmen werden.

Langfristig attraktiver wäre es, das Risiko einer hohen Fiskallast aufgrund von Sozialleistungsbezug durch weniger qualifizierte Einwanderer nicht durch den de facto Ausschluss dieser potentiellen Einwanderer zu senken, sondern durch Sozial- und Arbeitsmarktreformen. Durch höhere Zuverdienstgrenzen statt des Mindestlohns sowie eine Lockerung des Kündigungsschutzes im Allgemeinen für alle Arbeitnehmer oder im Besonderen für eingewanderte Fachkräfte ließe sich das Risiko einer negativen Fiskalbilanz durch weniger qualifizierte Einwanderer reduzieren, ohne ihnen die Einwanderung zu verwehren.

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