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Direkt gewählte Amtsträger: Vorbild USA?

Mittwoch 5. Mai 2021, von Kalle Kappner

Die US-Amerikanischen Präsidenten-, Senats- und Abgeordnetenhauswahlen werden weltweit mit großem Interesse begleitet. Weniger bekannt ist, dass US-Bürger zu diesem Anlass viele weitere öffentliche Amtsträger direkt wählen. Auf der Ebene der Counties und Bundesstaaten stehen unter anderem Richter, Schulinspektoren und Vorsitzende von Regulierungsbehörden zur Wahl - Ämter, die in Deutschland durch ernannte Beamte besetzt werden und daher nicht der unmittelbaren Kontrolle der Wähler unterliegen.

Bisherige Forschungsergebnisse legen nahe, dass das Entscheidungsverhalten gewählter und ernannter Amtsträger durch die ihnen unmittelbar vorgeschaltete Instanz beeinflusst wird: Von Wahlen abhängige Amtsträger folgen im Zweifel der Mehrheitsmeinung, während sich die Entscheidungen ihrer bürokratisch ernannten Kollegen eher an Expertenmeinungen orientieren. Aus Sicht der Bürger sind Direktwahlen daher in jenen Politikbereichen nützlich, in denen sie Populismus, Kurzsichtigkeit und Inkompetenz relativ mühelos erkennen können und Expertenwissen nicht unbedingt eine eindeutige Meinung hervorbringt.

Darunter fallen vor allem kommunalpolitische Fragen - ein Politikbereich für den Deutschland aufgrund seiner föderalen Struktur viel Raum für die Ausweitung von Wahlämtern bietet.

Wahlen öffentlicher Amtsträger: Wo verläuft die Grenze?

Dass Parlamentarier durch das Volk gewählt werden, ist ein unumstößlicher Grundsatz aller demokratischen Regierungssysteme. Regelmäßige Wahlen sind attraktiv, weil um ihre Wiederwahl bangende Politiker einen starken Anreiz verspüren, im Sinne der Bürger zu entscheiden, statt Interessengruppen zu bedienen oder ihre eigenen Taschen zu füllen. Neben den Mitgliedern der Legislative werden in Demokratien zudem die Spitzen der Exekutive oft direkt gewählt - in Deutschland fallen darunter beispielsweise Bürgermeister und Landräte, nicht aber die Bundeskanzlerin und die Ministerpräsidenten.

Weniger klar ist, wo der unmittelbare Einflussbereich der Wähler enden soll. Eindeutig kann nicht jeder Polizist, jede Staatsanwältin und jeder Mitarbeiter des Gesundheitsamts per Wahl bestimmt werden - doch wie steht es um den kommunalen Polizeichef, die Vorsitzende des Landgerichts und den Leiter des städtischen Gesundheitsamts? Auch leitende Amtsträger in der Exekutive und der Judikative sind dem Souverän verpflichtet; bestimmt werden sie in Demokratien jedoch nicht per Direktwahl, sondern durch bürokratische, an formalen Kriterien orientierte Verfahren.

Direktwahl öffentlicher Amtsträger: Sonderfall USA

Eine Ausnahme hinsichtlich der direkten Einflussmöglichkeiten bei der Besetzung öffentlicher Spitzenämter bilden die USA. Je nach Bundestaat und County wählen die US-Bürger regelmäßig Richter, Generalstaatsanwälte, Polizeipräsidenten und Sheriffs, Schulaufseher, Regulierungskommissare und sogar Vorsitzende von Stadtwerken.

Mehr als 500.000 Ämter werden auf Bundes-, Staats- und County-Ebene regelmäßig per allgemeiner, direkter Wahl vergeben. Die Direktwahl spezialisierter Amtsträger in der Exekutive und der Judikative spielt eine wichtige Rolle für das demokratische Selbstverständnis der US-Bürger - das zeigen die durch kontroverse Diskussionen begleiteten Wahlen von Sheriffs und Staatsanwälten.

In Deutschland findet sich wie in den meisten anderen Demokratien keine Entsprechung; kommunale Dezernenten, Beigeordnete und andere sogenannte Wahlbeamte werden nur mittelbar über die Kommunalparlamente gewählt; Richter, Polizeipräsidenten und Leiter lokaler Regulierungs- und Aufsichtsbehörden werden als reguläre Beamte ernannt - oft auf Lebenszeit. Selbst die Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten ist in Deutschland erst seit den 1990er Jahren weitverbreitet. Das Beispiel der USA zeigt, dass den Wählern durchaus weitergehende Einflussmöglichkeiten zugestanden werden könnten.

Normative und technische Aufgaben

Ob Amtsträger gewählt oder ernannt werden, macht einen Unterschied, wie die politökonomische Literatur zeigt. Sie postuliert relevante Verhaltensunterschiede - ausgehend von der Prämisse, dass alle Amtsträger an der Fortentwicklung ihrer Karriere interessiert sind. Letztere hängen bei gewählten Amtsträgern direkt von ihrer Fähigkeit ab, Entscheidungen im Sinne einer Mehrheit der Wähler zu treffen und von dieser als kompetent wahrgenommen zu werden. Ernannte Amtsträger sind dagegen ihren Vorgesetzten in bürokratischen Hierarchien unmittelbar rechenschaftspflichtig - das sind meist höhergestellte Bürokraten oder gewählte Mitglieder der Legislative.

In einem zentralen Beitrag argumentieren Maskin und Tirole (2004), dass die Wählerschaft als Kontrollinstanz vorzuziehen ist, wenn das zu besetzende Amt viel Raum für Korruption und Vetternwirtschaft bietet, die Präferenzen in der Wählerschaft heterogen sind, politische Mehrheiten wechselhaft sind und erfolgreiche Entscheidungen nur schwer an objektiven Zahlen messbar sind. Eine Ernennung und Kontrolle durch professionelle, bürokratische Instanzen ist dagegen vorzuziehen, wenn Minderheitenschutz oder andere von der Mehrheitsmeinung abweichende Ziele wichtig sind, die Öffentlichkeit nur schlecht über die Natur und Konsequenzen ihrer Präferenzen informiert ist und der Erfolg einer Entscheidung nur von ähnlich kompetenten Mitarbeitern eingeschätzt werden kann. Ein Beispiel ist die Aushandlung komplexer Freihandelsverträge.

Alesina und Tabellini (2007, 2008) erweitern diesen Ansatz. Ihrem Argument zufolge ist die öffentliche Wahl von Amtsträgern vorteilhaft, wenn der Erfolg einer politischen Maßnahme hauptsächlich von normativen Maßstäben abhängt, die Wünsche der Wählerschaft diffus sind und nur prozedural durch Feedback-Mechanismen entdeckt werden können. Die Ernennung von Amtsträgern ist dagegen von Vorteil, wenn keine normative Ambiguität besteht. In der Praxis sind die meisten politischen Entscheidungen sowohl durch normative als auch technische Konflikte geprägt.

Empirische Evidenz: Bürgermeister, Richter, Regulierer

Ergänzt werden die theoretischen Beiträge durch eine wachsende empirische Literatur, die die Entscheidungen ernannter und gewählter Amtsträger mit ähnlichen Aufgaben vergleichen. Während frühe Beiträge nur wenig belastbare Hinweise liefern, weisen jüngere Papiere mittels quasi-experimenteller Methoden deutliche Verhaltensunterschiede nach. Mangels entsprechender Institutionen in anderen Ländern stammen die Erkenntnisse nahezu ausschließlich aus den USA.

So ist dokumentiert, dass ernannte Bürgermeister weniger Personal einstellen, unter angespannter Haushaltslage mehr Stellen abbauen und kommunale Aufgaben häufiger privatisieren als ihre gewählten Kollegen. Ernannte Kämmerer handeln zudem bessere Finanzierungsbedingungen aus. Wenngleich diese Ergebnisse darauf hindeuten, dass ernannte Stadtoberhäupter fiskalpolitisch konservativer agieren, gibt es gegenläufige Befunde. So fallen die kommunalen Gesamtausgaben unter gewählten Bürgermeistern insgesamt geringer aus. Eine kürzlich veröffentlichte Studie hessischer Kommunen zeigt, dass gewählte Bürgermeister deutlich mehr Subventionen einwerben, insbesondere in Wahljahren.

Umfangreiche Erkenntnisse liegen auch zum Verhalten ernannter und gewählter Justizamtsträger vor. Gewählte Richter legen demnach im Laufe ihrer Karriere ein weniger konsistentes Urteilsverhalten an den Tag, neigen zu härteren Urteilen, begehen häufiger Fehler und orientieren sich stärker an den Präferenzen der Bürger - beispielsweise indem sie Antidiskriminierungsklagen häufiger stattgeben. Eine Studie deutet zudem darauf hin, dass ernannte Richter strengere Aufsichtskriterien gegenüber anderen Behörden anlegen.

Auch hinsichtlich der Entscheidungen gewählter und ernannter Amtsträger in anderen Funktionen gibt es belastbare Befunde. Gewählte Scheriffs ziehen seltener Erträge aus Straftaten ein als ernannte Polizeichefs, insbesondere im Bereich von Zivilvergehen. Die Leistungen von Schülern scheinen zweier Studien zufolge nicht davon abzuhängen, ob Schulaufseher gewählt oder ernannt werden. Die gewählten Leiter lokaler Versicherungsaufsichtsbehörden erlauben höhere Versicherungsprämien, richten Regulierungsänderungen stärker am Wahlzyklus aus und nutzen ihre Gestaltungsmacht, um von Anbietern zu Konsumenten umzuverteilen.

Mehr Direktwahlen auf Kommunalebene möglich

Direkt gewählte öffentliche Amtsträger berücksichtigen die Präferenzen der Wähler in höherem Maße als ihre bürokratisch ernannten Kollegen - das zeigen die wissenschaftlich gut dokumentierten Erfahrungen aus den USA. Angesichts wachsender Sorgen über die Entkopplung politischer Entscheidungen vom Wählerwillen könnten Direktwahlen daher zur Belebung der demokratischen Partizipation beitragen. Dabei gilt es, auch die Vorteile bürokratisch ernannter Amtsträger anzuerkennen.

Die größten Vorteile aus Direktwahlen ziehen die Bürger in Politikbereichen, in denen sie unmittelbar betroffen und wohlinformiert sind, und dabei ein breites Meinungsspektrum aufweisen. Darunter fallen vor allem kommunale Streitfragen. Aufgrund seiner föderalen Struktur ist Deutschland bestens aufgestellt, mit einer Ausweitung von Wahlämtern auf lokaler Ebene zu experimentieren - vom Baudezernenten, über die Vorsitzende des Wasserwerks, bis hin zum Polizeipräsidenten.

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