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Fahrzeugbezogene CO2-Grenzwerte: Politikinstrument von gestern

Grenzwerte sind derzeit in aller Munde. Auch zum Ziel der Reduktion von CO2-Emissionen kommen Grenzwerte zum Einsatz. So wird die Europäische Union die CO2-Grenzwerte für neu zugelassene Fahrzeuge schrittweise verschärfen, um die Treibhausgasemissionen im Verkehrssektor bis 2050 um 60 Prozent gegenüber dem Jahr 1990 zu reduzieren. Ressourcenschonender könnten die Emissionsziele durch eine Ausweitung des erfolgreichen europäischen Emissionshandels auf den Verkehr - und andere Sektoren - erreicht werden.

In der EU gingen die Treibhausgasemissionen durch die Verbrennung von Kraftstoff im Straßenverkehr seit 1990 nicht zurück, sondern stiegen um 22 Prozent. In anderen Sektoren sind im gleichen Zeitraum die Emissionen gefallen. In der Industrie ist das Emissionsvolumen seit 1990 um knapp 28 Prozent zurückgegangen. Hier hat sich seit 2005 eine alternative Maßnahme zu Grenzwerten bewährt. Große Teile der energieintensiven Industrie sind seitdem in den europaweiten Emissionszertifikatehandel eingebunden.

Wie funktionieren fahrzeugbezogene Grenzwerte?

In Europa müssen Hersteller von Fahrzeugen sicherstellen, dass neu produzierte Fahrzeuge im Durchschnitt die herstellerspezifischen CO2-Zielvorgaben nicht überschreiten. Diese Zielvorgabe ist herstellerspezifisch und setzt sich aus zwei Komponenten zusammen. Zum einen gibt es einen Sockelbetrag, das sogenannte EU-Flottenziel. Dies entspricht der europaweiten Zielvorgabe für die durchschnittlichen CO2-Emissionen neu zugelassener Fahrzeuge pro 100 Kilometer. Zum anderen werden von dem Sockelbetrag Abschläge abgezogen oder Aufschläge hinzuaddiert. Diese Auf- und Abschläge sind abhängig vom durchschnittlichen Gewicht der Fahrzeuge eines Herstellers im Verhältnis zum durchschnittlichen Gewicht aller Neufahrzeuge der vergangenen Jahre. Sind die Autos eines Herstellers schwerer als der Durchschnitt, dürfen die Autos mehr CO2 ausstoßen. Hersteller schwerer Fahrzeuge unterliegen daher weniger strengen Vorgaben als Hersteller leichter Fahrzeuge.

Grenzwerte garantieren keinen Emissionsabbau

Die Grenzwerte für neuzugelassene Fahrzeuge garantieren nicht, dass die Reduktionsziele der EU für den Verkehrsbereich eingehalten werden. Zum einen emittieren auch ältere Fahrzeuge CO2. Diese sind von jüngeren strengeren Grenzwerten nicht betroffen. Zum anderen senken die Grenzwerte nur den CO2 Ausstoß pro 100 Kilometer. Für den Gesamtausstoß sind jedoch nicht allein die Emissionen pro 100 Kilometer ausschlaggebend, sondern auch die gefahrenen Kilometer.

Die Grenzwerte begünstigen den Bau von Neufahrzeugen, die weniger CO2 emittieren. Dies kann vor allem durch effizientere Motoren erreicht werden. Effizientere Motoren können allerdings die Kunden dazu bewegen, mehr Kilometer mit ihrem Fahrzeug zu fahren oder gleich zu einem PS-stärkeren Fahrzeug zu greifen. Der Gesamteffekt einer durch Grenzwerte begünstigten Steigerung der Effizienz kann gar zu einem insgesamt höherem Energieverbrauch und zusätzlichen Emissionen führen - ein als Jevons’ Paradoxon bekanntes Phänomen.

Steuern zu ungenau

Sollen die CO2-Minderungsziele erreicht werden, ist es nicht zielführend, nur den CO2-Ausstoß pro 100 Kilometer für Neufahrzeuge zu verringern. Vielmehr sollten die tatsächlichen Emissionen aller Fahrzeuge in den Fokus rücken.

Dafür bieten sich zwei Instrumente an. Erstens kann eine Steuer auf Kraftstoffe, wie die Energiesteuer, dafür sorgen, dass Alt- wie Neufahrzeuge weniger Emissionen verursachen. Die Steuer verteuert die Betriebskosten pro gefahrenem Kilometer und regt so an, weniger Kilometer zurückzulegen und Fahrzeuge nachzufragen, die weniger Kraftstoff verbrauchen.

Zwar kann die Steuer die Gesamtemissionen zuverlässiger senken als Grenzwerte für Neufahrzeuge, aber die Erreichung gesetzter Ziele kann sie nicht garantieren. Die Höhe der Steuer, die dafür sorgen würde, dass ein zuvor festgelegter Zielwert erreicht wird, ist nicht bekannt.

Mit dem Zertifikatehandel sicher zum Ziel

Die zweite Alternative, ein Zertifikatehandel, garantiert dagegen ein festgelegtes Emissionsniveau. Denn anders als bei Grenzwerten und Steuern, bei denen die jeweils richtige Höhe entscheidend ist, ist für einen Zertifikatehandel die einzig notwendige Größe die Menge an CO2, die insgesamt ausgestoßen werden darf.

Ist ein Sektor in den Zertifikatehandel einbezogenen, müssen für jeden Ausstoß von CO2 entsprechend Zertifikate erworben werden. Konkret könnte kein Liter Benzin oder Diesel mehr verbrannt werden, ohne dass die Verbrennungserlaubnis in Form eines erworbenen Zertifikats vorliegt, wenn der Verkehr mit in den Zertifikatehandel einbezogen wäre. Da die Gesamtzahl der CO2-Zertifikate fix ist, lässt eine höhere Nachfrage nach Zertifikaten nicht die Menge an Zertifikaten steigen, sondern den Preis der Zertifikate.

Weniger Aufwand, weniger CO2

Die Zertifikatslösung würde nicht nur die Emissionsmenge garantieren, sondern zudem zu CO2 Einsparungen dort führen, wo es am kostengünstigsten ist. Müssen die Betroffenen für die Freisetzung von Abgasen Zertifikate kaufen, stehen sie vor der Frage, ob sie ein Zertifikat kaufen und Treibhausgase emittieren oder ob es günstiger ist, die Emissionen zu vermeiden und kein Zertifikat zu kaufen. Dies führt dazu, dass diejenigen sich für den Kauf eines Zertifikats entscheiden, für die die Vermeidung der Emissionen mit relativ hohen Kosten verbunden ist. Dagegen werden an anderer Stelle mit geringeren Kosten Emissionen vermieden und entsprechend keine Zertifikate erworben.

ETS-Handel nutzen

Die Menge der jährlich zur Verfügung stehenden Zertifikate kann schrittweise gesenkt werden. So sinkt die Zertifikatsmenge im EU-weiten Emissionshandelssystem ETS bis 2020 jährlich um durchschnittlich 1,74 Prozent. Ab dem Jahr 2021 steigt die durchschnittliche jährliche Reduktion auf 2 Prozent.

Der Verkehrssektor könnte in den existierenden Emissionshandel integriert werden, indem Raffinerien und Kraftstoffimporteure für die von ihnen verkauften Kraftstoffe Zertifikate erwerben müssten. Autofahrer müssten sich nicht um den Kauf der Zertifikate bemühen. Die Preise der Zertifikate würden die Kraftstoffpreise an Tankstellen beeinflussen und so auf das Verhalten der Autofahrer einwirken. Die KFZ- und Energiesteuer könnten im Gegenzug abgeschafft werden.

Emissionshandel ausweiten

Grenzwerte für Neufahrzeuge haben bisher die von der EU anvisierten Ziele nicht erreicht. Eine Verschärfung der Grenzwerte erhöht gewiss die Kosten für Neufahrzeuge, doch ob diese dazu in der Lage sind, die selbstgesteckten CO2-Minderungsziele zu erreichen, ist fraglich. Eine vielversprechendere Alternative steht zur Verfügung.

Durch eine Ausweitung des Zertifikatehandels könnten Emissionsziele günstiger und damit ressourcenschonend erreicht werden. Neben dem Verkehr könnten weitere Sektoren in den Zertifikatehandel integriert werden, in denen Menschen bisher ebenfalls vor allem durch Grenzwerte und Regeln zur CO2-Minderung angehalten werden. Eine Ausweitung des Zertifikatehandels auf die Gebäudewärme würde es erlauben, günstiger als bisher durch beispielsweise Dämmvorschriften CO2-Minderungsziele einzuhalten. Wie im Verkehrssektor könnten die Produzenten sowie Importeure von Heizöl und Gas dazu verpflichtet werden, CO2-Zertifikate zu erwerben.

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