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Grenzschließungen: Kein attraktives Eindämmungsinstrument

Montag 21. Dezember 2020, von Kalle Kappner

Um die Ausbreitung des Corona-Virus abzumildern, setzten viele europäische Staaten vorrübergehend auf die Einschränkung des internationalen Grenz- und Pendlerverkehrs. Wenngleich die nationalen Grenzen im Schengen-Raum zurzeit weitgehend durchlässig sind, verdeutlicht das Ende Dezember gegenüber Großbritannien ausgesprochene Einreiseverbot, wie fragil der Status Quo ist. Anders als Ausgangssperren, Mobilfunküberwachung oder die Einschränkungen des inländischen ÖPNV-Angebots stoßen krisenbedingte Grenzschließungen auf breite Akzeptanz in der Bevölkerung.

Im Rahmen des Schengen-Abkommens sind derartige Maßnahmen trotz der grundsätzlich garantierten Bewegungsfreiheit zulässig. Bisherige Studien deuten darauf hin, dass Grenzschließungen zur Eindämmung der Corona-Pandemie beitragen können - und entsprechend auch die europäischen Fallzahlen während der „ersten Welle“ im Frühjahr gesenkt haben.

Es stehen jedoch alternative Instrumente zur Verfügung, die ebenfalls zur Eindämmung beitragen und die mit der Unterbrechung von Pendlerströmen verbundenen Kosten vermeiden. Trotz steigender Infektionszahlen sollten die europäischen Regierungen pauschale Grenzschließungen daher nur als Ultima Ratio in Betracht ziehen.

Effekte der Grenzschließung: Messung kompliziert

Grenzkontrollen und -schließungen stellen auf den ersten Blick ein attraktives Instrument zur Infektionseindämmung dar: Geringere Mobilität führt zu weniger zwischenmenschlichem Kontakt, was wiederum das Ansteckungsrisiko verringert. Im Sinne einer kollektiven Quarantäne kann die Ausbreitung ansteckender Krankheiten aus Ländern und Regionen mit erhöhter Inzidenz so gezielt unterbunden werden.

Dass Grenzschließungen wirksam im Sinne einer Reduktion der Fallzahlen sind, ist intuitiv plausibel. Unklar ist jedoch, wie stark die Reduktion ausfällt, welche Kosten dabei entstehen und wie attraktiv Grenzschließungen folglich im Vergleich zu anderen Pandemiebekämpfungsmaßnahmen sind.

Für die epidemiologische und sozialwissenschaftliche Forschung stellt die Beantwortung dieser Fragen selbst bei guter Datenlage eine Herausforderung dar. Von Grenzschließungen betroffene Regionen und Länder unterscheiden sich möglicherweise hinsichtlich unbekannter, nicht messbarer, aber für die Inzidenz relevanter Eigenschaften von ihren nicht betroffenen Vergleichseinheiten. Individuen in Grenzregionen reduzieren ihre Kontakte möglicherweise schon vor Beginn offizieller Einschränkungen und gleichen das wahrgenommen geringere Ansteckungsrisiko möglicherweise durch riskanteres Verhalten in anderen Zusammenhängen aus.

Grenzschließung reduziert Fallzahlen

Um die Wirksamkeit von Grenzschließungen trotz dieser Komplikationen abschätzen zu können, greifen viele Studien auf Simulationen und quasi-experimentelle Methoden zurück. Die umfangreiche epidemiologische Literatur misst den Effekt von Grenzschließungen auf die Fallzahlentwicklung des Coronavirus überwiegend mittels modellgetriebener Simulationen. Ein aktueller Survey dokumentiert, dass die so geschätzten Effekte von 26 % bis 90 % reichen. Die Belastbarkeit epidemiologischer Simulationsstudien fällt gemessen an internationalen Standards allerdings überwiegend gering aus.

Eine speziell auf den Schengen-Raum gerichtete Simulationsstudie schätzt, dass Grenzkontrollen die Fallzahlen während der „ersten Welle“ (März und April) je nach Land um bis zu 50 % reduziert haben. In einer auf quasi-experimentellen Methoden basierenden Untersuchung der täglichen Fallzahlen in Westeuropa komme ich gemeinsam mit Co-Autoren von der Berliner Humboldt-Universität zu ähnlichen Ergebnissen.

Forschungsbefunde für andere Länder lassen zumindest indirekte Rückschlüsse zu. So wurden für die USA erhebliche räumliche Übertragungseffekte zwischen den Bundesstaaten festgestellt. Da US-Bundesstaaten ihre inländischen Grenzen nicht schließen können, hängt die jeweilige Fallzahlenentwicklung erheblich von den Eindämmungsmaßnahmen ihrer Nachbarstaaten ab.

Grenzschließung hat hohe Kosten

Die Schließung innereuropäischer Grenzen kann einen Beitrag zur Eindämmung der Pandemie leisten. Welchen Preis zahlen die europäischen Volkswirtschaften dafür? Geschlossene Grenzen unterbrechen nicht nur Krankheitsübertragungsketten, sondern auch Pendler- und Touristenströme. Viele Regionen des Schengen-Raums profitieren von intensivem Austausch und der Integration von Arbeits- und Produktmärkten über Grenzen hinweg.

Während es bisher keine direkten Maße für die durch die zeitweisen Grenzschließungen entstandenen Kosten gibt, deutet vieles darauf hin, dass diese erheblich sind. Eine Studie aus dem Jahr 2016 schätzt die durch im Zuge der Flüchtlingskrise eingeführten Grenzkontrollen entstandenen Kosten auf das Äquivalent eines 0,7 %-Zolls, oder 12,5 Mrd. Euro. Seit 2015 ist der innereuropäische Grenzverkehr aus persönlichen und beruflichen Gründenjeweils um gut ein Drittel gewachsen. Daher fallen die Kosten einer Grenzschließung heute wahrscheinlich deutlich höher aus.

Die durch die Unterbrechung des Grenzverkehrs entstehenden Kosten können schwerlich mit den so geretteten Leben aufgewogen werden. Andere Eindämmungsinstrumente können jedoch ähnliche Schutzeffekte zu geringeren Kosten erwirken und sollten daher zunächst ausgereizt werden: Gesichtsmasken, Social Distancing, freiwillige Impfungen vor der Zulassung und möglicherweise Schulschließungen.

Schengen-Raum: Grenzen offenhalten

Während der „ersten Welle“ im Frühjahr schlossen viele Staaten des Schengen-Raums ihre europäischen Binnengrenzen. Mit dem Rückgang der Neuinfektionen im Sommer wurden diese Beschränkungen wieder rückgängig gemacht. Diese Entscheidungen erfolgten überwiegend unilateral und offenbarten die Schwäche europäischer Institutionen, denen ein koordiniertes europaweites Krisenmanagement nicht gelang.

Zwar fallen die Maßnahmen in der jetzigen „zweiten Welle“ differenzierter aus - selbst jene Staaten, die ihre innereuropäischen Grenzen erneut geschlossen haben, unterscheiden Pendler von Urlaubern und Hotspot-Regionen von Regionen mit geringer Inzidenz. Das auf Seiten vieler europäischer Staaten Ende Dezember in Kraft getretene, ganz Großbritannien betreffende Einreiseverbot illustriert jedoch, dass breitflächige Grenzschließungen in Europa weiterhin vorstellbar sind. Angesichts der hohen Kosten sollten die Regierungen des Schengen-Raums dieses Instrument nur in Betracht ziehen, wenn weniger kostspielige Maßnahmen ausgeschöpft wurden.

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