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Grunderwerbsteuer: Kostspieliger „Steuerwettbewerb nach oben“

Dienstag 26. Oktober 2021, von Kalle Kappner

Seit der Föderalismusreform 2006 wählen die Länder den Steuersatz der bei Grundstückstransaktionen fälligen Grunderwerbsteuer eigenständig. Die Dezentralisierung der Steuersatzkompetenz führte nicht zum oft beschworenen „Wettbewerb nach unten“ - im Gegenteil: Der bundesweit durchschnittliche Grunderwerbsteuersatz stieg seit 2006 von 3,5 % auf 5,4 % und kein Land senkte den Steuersatz jemals.

Angesichts der hohen volkswirtschaftlichen Kosten der Grunderwerbsbesteuerung ist der Aufwärtstrend problematisch. Seine Ursache liegt im Länderfinanzausgleich, der nicht das tatsächliche Steueraufkommen, sondern ein fiktives Aufkommen auf Basis des bundesweiten Durchschnittssatzes berücksichtigt und es den Ländern ermöglicht, einen Teil der Steuerlast auf die jeweils anderen Länder abzuwälzen.

Die Grunderwerbsteuer illustriert, dass dezentrale Steuerkompetenzen im Rahmen föderaler Umverteilungsmechanismen problematische Folgen haben können. Um den Aufwärtstrend zu brechen, empfiehlt sich eine weitergehende Dezentralisierung der Steuerkompetenz, vorzugsweise durch eine Integration der Grunderwerbsteuer in die kommunale Grundsteuer.

Steuersätze und Steueraufkommen im Höhenflug

Eine Grunderwerbsteuer wird in Deutschland seit 1919 erhoben. Ihre aktuelle Form als durch den Bund gestaltete Steuer mit bei den Ländern angesiedelter Ertrags- und Verwaltungskompetenz hat sie seit 1983. Seit der Föderalismusreform 2006 liegt auch die Hoheit über den Steuersatz bei den Ländern - nicht jedoch andere Gesetzgebungskompetenzen wie die Definition der Bemessungsgrundlage.

Die Übertragung der Steuersatzkompetenz an die Länder ermöglichte seit 2006 eine allmähliche Anhebung der Steuersätze über das bis dahin einheitliche Niveau von 3,5 %. Den Anfang machte Berlin, das den Satz 2007 um einen Prozentpunkt anhob. Bis auf Bayern und Sachsen erhöhten seitdem alle Länder den Steuersatz mindestens einmal, sodass der bundesweite Durchschnittssteuersatz heute bei 5,4 % liegt.

Mit den Steuersätzen stieg das Steueraufkommen. 2006 machte es 6,2 Mrd. € oder 0,26 % des BIP aus; 2020 waren es 16,1 Mrd. € oder 0,48 % des BIP. Unter allen in Deutschland erhobenen Steuern stieg die Grunderwerbsteuer seit 2004 prozentual am stärksten. Heute ist sie die wichtigste unabhängige Einnahmequelle der Länder. Im weltweiten Vergleich stellt die Grunderwerbsteuer in Deutschland eine relativ ergiebige Einnahmequelle dar.

Hohe volkswirtschaftliche Kosten

Als Verkehrsteuer liegt der gesetzliche Zweck der Grunderwerbsteuer einzig in der Einnahmengenerierung. Das bedeutet jedoch nicht, dass die volkswirtschaftlichen Auswirkungen dieser Steuer vernachlässigt werden sollten. Ein internationaler Forschungsüberblick des ifo zeigt, dass höhere Grunderwerbsteuersätze mit einem deutlichen Rückgang des Transaktionsvolumens und der durchschnittlichen Transaktionspreise einhergehen. Niedrigere Durchschnittspreise implizieren, dass Immobilienverkäufer die Steuerlast nicht einfach an die Käufer weitergeben können und sie zum Großteil selbst tragen. Da sie ansonsten verkäufliche Objekte in Folge der Steuererhöhung vom Markt nehmen, kommen beidseitig vorteilhafte Transaktionen nicht zustande, was auch die Käuferseite belastet. Die so entstehenden volkswirtschaftlichen Kosten überwiegen das zusätzliche Steueraufkommen.

Auf Deutschland fokussierte aktuelle Forschungspapiere bestätigen diese Befunde. So führte eine Erhöhung des Grunderwerbsteuersatzes um einen Prozentpunkt über die letzten 15 Jahre durchschnittlich zu 6 % weniger Transaktionen und zu um 3 % geringeren Transaktionspreisen. Der Rückgang von Transaktionsvolumen und -preisen impliziert ein im Steuersatz sinkendes Grenzaufkommen der Steuer - aktuell ist jeder zusätzliche Euro Grunderwerbsteueraufkommen mit einem Nettowohlfahrtsverlust von 67 Cent verbunden.

Die Preis- und Transaktionsvolumeneffekte der Grunderwerbsteuer variieren nach Marktsegment. In Landkreisen mit tendenziell sinkenden Immobilienpreisen führen höhere Steuersätze zu dauerhaft niedrigeren Marktpreisen und -volumen, während sich die Immobilienmärkte wachsender Landkreise langfristig erholen. Preisrückgänge sind im Markt für Mietswohnungen ausgeprägter, während das Transaktionsvolumen im Markt für Einfamilienhäuser stärker zurückgeht.

Verkehrter Steuerwettbewerb im Länderfinanzausgleich

Seit der Föderalismusreform konnten die Spitzenreiter Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen den Steuersatz mit aktuell 6,5 % gegenüber dem ursprünglichen Einheitsniveau fast verdoppeln. Zwar fällt der Steuersatz in den anderen Bundesländern geringer aus; auffällig ist jedoch, dass die neugewonnene Autonomie für 28 Erhöhungen und keinerlei Absenkungen genutzt wurde.

Unmittelbare Triebfeder der Erhöhungsdynamik ist die im Rahmen der Föderalismusreform II 2010 vereinbarte „Schuldenbremse“, die den Ländern einen starken Anreiz zur Haushaltskonsolidierung gibt. Die hohen volkswirtschaftlichen Kosten der Steuer und die empirisch messbaren Ausweichreaktionen der Marktteilnehmer sollten die Länder jedoch motivieren, ihre Konsolidierungsvorhaben nicht einseitig über die Grunderwerbsteuer zu realisieren.

Dass ein steuersatzdämmender Wettbewerb um Immobilieninvestitionen nicht zustande kommt, liegt am Länderfinanzausgleich, innerhalb dessen Mittel von aufkommensstarken zu aufkommensschwachen Ländern umverteilt werden. Um zu verhindern, dass einzelne Länder den Steuersatz in Antizipation einer Kompensation über den Finanzausgleich senken, wird das jeweils zugrunde gelegte Steueraufkommen auf jenen Betrag normiert, der bei Anwendung des bundesweiten Durchschnittsatzes zustande käme.

Als nicht-intendierte Folge des Normierungsmechanismus entsteht jedoch ein systematischer Anreiz zur Steuersatzerhöhung. Kleinere Länder können per Steuererhöhung deutliche Mehreinnahmen generieren. Das steigende Aufkommen wird durch die bundesweite Normierung jedoch überwiegend den größeren Ländern unterstellt, deren Ausgleichssaldo im Finanzausgleich entsprechend ungünstiger ausfällt. Dies wiederum stärkt den Anreiz der Geberländer, den Steuersatz zu heben,um ihr tatsächliches Aufkommen dem normierten Aufkommen anzugleichen. Diese problematische Anreizstruktur ist nicht nur theoretisch plausibel, sondern findet in entsprechenden Simulationsrechnungen Bestätigung.

Grunderwerbsteuer vollständig dezentralisieren

Die Grunderwerbsteuerdynamik in Deutschland zeigt eindrucksvoll auf, dass dezentraler Wettbewerb zwischen föderalen Gebietskörperschaften nicht zwangsläufig zu einem Unterbietungswettlauf führt. Vielmehr führt die Verquickung von dezentraler Steuersatzautonomie und Länderfinanzausgleich zu einem „Steuerwettbewerb nach oben“, der weder im Interesse der Besteuerten, noch im langfristigen Interesse der Länder liegt.

Reforminitiativen und -apelle, die auf Ausnahme, Steuerstaffelungen oder großzügigere Freibeiträge hinauslaufen, sind angesichts der vom Länderfinanzausgleich ausgehenden Anreize nicht nur politökonomisch unrealistisch, sondern könnten den ungünstigen Wettbewerb um höhere Steuersätze weiter befeuern. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Steuersatzkompetenz wieder zentralisiert werden sollte. Kurzfristig kann der schädliche „Steuerwettbewerb nach oben“ gedämmt werden, indem das Grunderwerbsteueraufkommen im Länderfinanzausgleich nicht weiter berücksichtigt wird.

Mittelfristig sollte die Grunderwerbsteuer in die kommunale Grundsteuer integriert werden. So würde die Steuerkompetenz auf jene föderale Ebene verlagert, die maßgeblichen Einfluss auf den Wert von Grundstücken und Immobilien hat. Der steuerliche Gestaltungsspielraum der Länder ließe sich durch die Schaffung angemessenerer Steuerkompetenzen wahren und ausbauen, beispielsweise per Zu- und Abschlag auf die Einkommensteuer.

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