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Neues Working Paper: Auf wen hören Abgeordnete?

Die jüngste Entscheidung des Bundestags gegen die Einführung einer Widerspruchslösung bei der Organspende hat viele überrascht, schließlich hatten sich die beiden führenden Gesundheitspolitiker der Koalition, CDU-Gesundheitsminister Jens Spahn und SPD-Gesundheitspolitiker Karl Lauterbach, öffentlich für die Widerspruchslösung stark gemacht. Doch bei der Abstimmung über die Organspende galt die sonst übliche Fraktionsdisziplin nicht.

Laut Artikel 38 des Grundgesetzes sind die Abgeordneten „[...] an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.“ In der Praxis werden vor Bundestagsentscheidungen jedoch Abstimmungen in den jeweiligen Fraktionen vorgenommen und in der Regel halten sich die Abgeordneten an dieses Ergebnis. Auch in Koalitionsverträgen wird in der Regel die Fraktionsdisziplin festgeschrieben.

Was beeinflusst das Abstimmunsgverhalten von Abgeordneten? Folgen Sie den eigenen Vorlieben, der Linie der Partei, den Einflüsterern von Interessengruppen oder hören Sie auf ihre Wähler? Im jüngsten IREF-Working-Paper gehen David Stadelmann von der Universität Bayreuth und Gustavo Torrens von der Indiana University der Frage nach, wie stark der Einfluss der verschiedenen Gruppen auf politische Entscheidungen ausfällt und nutzen dafür eine besondere Datenlage in der Schweiz.

Schweiz: Politische Positionen vieler Akteure beobachtbar

Stadelmann und Torrens untersuchen Entscheidungen des Schweizer Ständerats - vergleichbar mit dem deutschen Bundesrat - der Jahre 2007 bis 2014. Das Besondere ist, dass die Positionen aller Akteure, also der Wähler, der Abgeordneten, der Lobbyisten und der Parteien zu den untersuchten Entscheidungen des Ständerats beobachtbar sind.

Das individuelle Abstimmungsverhalten der Politiker ist seit Ende 2006 öffentlich bekannt, da eine Kamera die Sitzungen des Ständerats aufzeichnet. Die Entscheidungen der nicht-weisungsgebundenen Vertreter der Kantone kann in der Schweiz durch Volksabstimmungen aufgehoben werden. Für Entscheidungen, bei denen es zu Volksabstimmungen kam, ist daher auch bekannt, wie die Mehrheit der Wähler in dem vom Politiker vertretenen Kanton zur konkreten Sachfrage steht.

In der Schweiz müssen Politiker zudem ihre Verbindungen zu Interessensgruppen detailliert offenlegen. Die Interessensgruppen wiederrum veröffentlichen regelmäßig zu den relevanten Volksabstimmungen eigene Positionen und Wahlempfehlungen. Stadelmann und Torrens können daher die Positionen der Interessengruppen nachvollziehen, zu denen Politiker Verbindungen pflegen. Sie nutzen dabei die Informationen über die Standpunkte größerer Verbände, um unter der Annahme, dass diese Verbände die Interessen ihrer Mitglieder vertreten, den einzelnen Mitgliedern diese Verbandspositionen zuordnen.

Ergebnisse für die Schweiz: Die Partei ist König

Gemäß den Ergebnissen der Autoren stimmt ein Abgeordneter mit einer Wahrscheinlichkeit von 97,2 Prozent einem Gesetzesvorschlag zu, wenn die Wählerschaft, die Interessengruppen und die eigene Partei den Gesetzesvorschlag befürworten. Besonders interessant sind allerdings die Fälle, in denen die einzelnen berücksichtigten Gruppen unterschiedliche Standpunkte vertreten.

Wenn die Wählerschaft ein Gesetzesvorhaben befürwortet, Lobbygruppen und die eigene Partei dagegen nicht, liegt die Wahrscheinlichkeit, dass der Abgeordnete zustimmt, bei nur 7,4 Prozent. Wenn dagegen die Wähler ein Gesetz ablehnen, Lobbygruppen und die eigene Partei es aber befürworten, stimmen die Abgeordneten mit einer Wahrscheinlichkeit von 91,2 Prozent für den Vorschlag. Der Einfluss der Position der Wähler ist also überschaubar.

Aufgeschlüsselt nach den einzelnen Gruppen ergibt sich folgendes Bild: Sind die Wähler für ein Gesetzesvorhaben, erhöht sich die Zustimmungswahrscheinlichkeit um knapp 10 Prozentpunkte. Sind die jeweiligen Lobbygruppen für ein Gesetzesvorhaben, erhöht sich die Zustimmungswahrscheinlichkeit um 17,6 Prozentpunkte. Den größten Einfluss hat jedoch die Parteilinie. Ist die Partei eines Abgeordneten für einen Gesetzesvorschlag, erhöht sich die Zustimmungswahrscheinlichkeit um 72,4 Prozentpunkte.

Die angewandte ökonometrische Methode erlaubt die Interpretation der Veränderungen der Zustimmungswahrscheinlichkeiten als Gewichtung der Positionen der einzelnen Akteure durch die Abgeordneten. Die Parteilinie hat folglich einen mehr als siebenmal so großen Einfluss auf die Entscheidung des Abgeordneten wie die Präferenzen Wählerschaft. Den Ergebnissen der Autoren zufolge spielt die ideologische Position des Abgeordneten hingegen so gut wie keine Rolle, denn die Summe der Gewichte der Positionen der drei Gruppen, die für Abgeordnete relevant sind, beläuft sich auf nahezu 100 Prozent.

Disziplin das oberste Gebot

Rechtlich ist die Fraktionsdisziplin auch in der Schweiz nicht bindend, die Abgeordneten sind nur ihrem Gewissen verpflichtet. Dennoch legen die Ergebnisse von Stadelmann und Torrens nahe, dass der Einfluss der Parteilinie auf das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten anders als die Positionen der Wähler erheblich ist.

Parteiführungen haben verschiedene Möglichkeiten, Abgeordnete zu disziplinieren. Zwar kann Abweichlern nicht unmittelbar das Mandat entzogen werden, doch die Karriere- und Wiederwahlaussichten können durch die Parteiführung geschmälert werden, das gilt für die Schweiz ebenso wie für andere Länder. Es passt ins Bild, dass die Ergebnisse einer Studie aus dem Jahr 2013 für Deutschland auf deutlich häufigeres Abweichen von der Parteilinie durch direkt gewählte Abgeordnete im Bundestag hinweisen. Anders als nicht direkt gewählte Repräsentanten hängt ihr politisches Schicksal nicht von ihrem Listenplatz ab, wodurch sie von der Partei weniger gut diszipliniert werden können.

Die Seltenheit der Aufhebung der Fraktionsdisziplin lässt einen starken Einfluss der Parteilinien auf das Abstimmungsverhalten von Parlamentariern vermuten. Stadelmann und Torrens Arbeit lassen erstmals eine Abschätzung zu den relativen Gewichten einzelner Gruppen bezüglich der Entscheidungsfindung von Abgeordneten zu. Sie liefern damit belastbare empirische Hinweise für die Wirksamkeit der Parteidisziplin.

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