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Öffentliche Wasserwirtschaft: Eine Frage des Geschmacks?

Viele Städte Deutschlands und anderer Länder privatisierten in den 1990er und frühen 2000er Jahren Teile der kommunalen Wasserver- und entsorgung. Seit einigen Jahren zeichnet sich jedoch eine Trendwende ab. Kommunen kaufen zuvor privatisierte Betriebe zurück. Befürworter der oft teuren Rekommunalisierungen verweisen auf negative Erfahrungen in Form steigender Preise, sinkender Qualität und abnehmender räumlicher Abdeckung infolge von Privatisierungen.

Empirische Studien stützen diese Behauptung indes nicht. Belastbare internationale Untersuchungen zeigen, dass die Eigentümerstruktur von Wasserver- und entsorgern keinen eindeutigen Einfluss auf die Qualität, Preisstruktur und Verfügbarkeit von Trink- und Nutzwasser hat. Maßgeblich sind dagegen institutionelle und regulatorische Rahmenbedingungen, die sowohl private als auch öffentliche Betreiber betreffen. Um die Qualität dieser Rahmenbedingungen zu erhalten und zu steigern, empfiehlt es sich, den Wassermarkt für private Beteiligung offen zu halten.

Wasser zurück in Bürgerhand

Beflügelt durch die Hoffnung auf Effizienzsteigerung und Entlastung kommunaler Haushalte kam es in den letzten Jahrzehnten zu umfassenden Beteiligungen privater Unternehmen an der kommunalen Wasserwirtschaft, meist im Rahmen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften. Berlin etwa verkaufte 1999 49,9 % der Anteile der städtischen Wasserbetriebe an RWE und die französische Veolia. Deutschlandweit ging der Anteil öffentlicher Betreiber zwischen 1993 und 2008 von 78 % auf 56 % zurück.

Seit einigen Jahren kehrt sich der Trend weltweit um. In den OECD-Ländern werden 17 % bis 25 % der Bevölkerung heute unter Beteiligung privater Unternehmen mit Wasser versorgt - Tendenz sinkend. Auch in Schwellen- und Entwicklungsländern gerät die private Wasserwirtschaft in die Kritik. Die Weltbank, einst energische Befürworterin eines stärkeren privaten Engagements im Aufbau von Wasserversorgungsnetzen, gibt sich inzwischen deutlich skeptischer.

Ein Gut wie jedes andere?

Umfragen belegen regelmäßig, dass große Mehrheiten die Beteiligung privater Unternehmen an der kommunalen Wasserwirtschaft ablehnen. Eine populäre Begründung lautet, dass Wasser ein lebenswichtiges Gut sei, dessen Bereitstellung nicht von den Profitinteressen privater Unternehmen abhängen dürfe. In modernen Volkswirtschaften werden jedoch viele Güter, für deren universelle Bereitstellung ein breiter Konsens besteht - etwa Nahrung oder Wohnungen - weitgehend von privaten profitorientierten Unternehmen bereitgestellt. Die Einschätzung eines Gutes als „lebenswichtig“ kann daher allein nicht ausschlaggebend für dessen öffentliche Bereitstellung sein, wenngleich sie eine öffentliche Zugangsgarantie implizieren kann.

Die kommunale Wasserwirtschaft weist jedoch möglicherweise spezielle Eigenschaften auf, die eine ausschließlich oder vorwiegend öffentliche Bereitstellung rechtfertigen können. Zum einen ist der Betrieb von Wasserver- und Entsorgungsnetzwerken durch hohe Fixkosten und Skaleneffekte geprägt, sodass in der Regel nur ein Netzwerk pro Kommune wirtschaftlich betrieben werden kann - ein natürliches Monopol, das zu hohen Monopolpreisen führen kann. Anders als in den meisten Industrien sind natürliche Monopole der Wasserwirtschaft nur schwer anfechtbar und deren Angebote schwer substituierbar. Konsumenten weisen bis zur Erfüllung ihres Tagesbedarfs eine recht inelastische Nachfrage auf, da eine regen-, kanister- oder brunnenbasierte Wasserversorgung zumindest in Industrieländern keine akzeptable Alternative darstellt. Moderne Entsorgungssysteme lassen sich vermutlich noch schwerer substituieren.

Eine weitere Besonderheit der Wasserwirtschaft sind ausgeprägte Gesundheitsexternalitäten, die durch die wasserbasierte Übertragung von Krankheiten entstehen. Die Nutzung sauberer Wasserquellen und die sichere Entsorgung von Abwässern haben positive Folgewirkungen für die Gesundheit anderer Gesellschaftsmitglieder. Diese Externalitäten werden im Rahmen privater Bepreisung möglicherweise nicht berücksichtigt.

Regulierung statt Kommunalisierung

Wenngleich der Wunsch nach universeller Abdeckung, Absenkung von Preisen und Internalisierung von Gesundheitsexternalitäten Gründe für staatliche Eingriffe in die kommunale Wasserwirtschaft liefern mag, stellt er nicht automatisch ein Argument für die öffentliche Bereitstellung dar.

Zum einen können grundsätzlich sowohl private als auch öffentliche Betreiber entsprechenden Regulierungen unterworfen werden. Eine wirkungsvolle Kontrolle der Privatwirtschaft hinsichtlich ihrer Konformität mit regulatorischen Vorgaben ist im Fall der Wasserver- und Entsorgung zumindest in Industrieländern unproblematisch, da sich Qualität, Preis und Zugang zu Wasser leicht überwachen lassen. In Schwellen- und Entwicklungsländern sind dagegen sowohl private, als auch öffentliche Betreiber schwerer zu kontrollieren.

Zum anderen lässt die private Bereitstellung selbst im Fall eines natürlichen Monopols Effizienzgewinne erwarten. Die öffentliche Bereitstellung wäre nur dann eindeutig vorzuziehen, wenn öffentliche Betreiber deutlich besser auf die Erfüllung regulatorischer Vorgaben verpflichtet werden könnten als private und die Effizienzgewinne privater Bereitstellung relativ gering ausfallen würden.

Empirie: Öffentliche Betreiber nicht effizienter

Der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages stellt „in der Literatur […] eine starke Polarisierung bzw. Ideologisierung zwischen Privatisierungsgegnern und -befürwortern fest[…]“. Anders als die vielen mit starken Behauptungen versehenen Publikationen von Interessengruppen vermuten lassen, findet die empirische Forschung zur Frage des Einflusses der Eigentümerstruktur auf Wirtschaftlichkeit, Preis, Qualität und Abdeckung der kommunalen Wasserwirtschaft kaum Hinweise für eine zentrale Rolle der Eigentümerstruktur.

Ein zentrales Argument für die Rekommunalisierung lautet, dass private weniger effizient als öffentliche Anbieter wirtschaften. Aktuelle Forschungsüberblicke liefern Pérard (2017), Walter et al (2009), Bel und Warner (2008), Budds und McGrahan (2003), sowie Renzetti und Dupont (2003) (für Großbritannien, Frankreich und die USA) und Estache und Rossi (2002) (für Ostasien). Sie kommen durchgehend zu dem Ergebnis, dass die Eigentümerstruktur keinen eindeutigen Effekt auf die Wirtschaftlichkeit kommunaler Wasserbetriebe hat, während die Güte der Regulierung unabhängig von der Eigentümerstruktur den Effizienzgrad stark beeinflusst. Berg and Marques (2011) finden dagegen nach der Analyse von 47 Studien Evidenz für eine höhere Effizienz privater Anbieter.

Empirie: Keine eindeutigen Preis- und Qualitätsvorteile öffentlicher Betreiber

Effizienzunterschiede müssen sich nicht zwangsläufig in geringeren Endkundenpreisen widerspiegeln. Gonzáles-Gómez und Garciá-Rubio (2018) fassen die bisherigen Befunde bezüglich des Effektes der Eigentümerstruktur auf die Preissetzung zusammen und finden mehrheitlich, dass private Betreiber geringfügig höhere Preise setzen. Porcher (2017) zeigt jedoch für die französische Wasserwirtschaft, dass die geringeren Preise öffentlicher Unternehmen durch deren höheren Verschuldungsgrad erklärt werden können. Werden die Endkundenpreise um den durch die Steuerzahler zu tragenden Schuldendienst bereinigt, sind sie nicht niedriger als die Preise privater Betreiber. Auch die niedrigeren Preisen nach der Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe werden durch höhere Zins- und Tilgungszahlungen der öffentlichen Hand kompensiert.

Belastbare Untersuchungen der Wechselwirkung zwischen Eigentümerstruktur und Qualität sowie Abdeckung der städtischen Wasserversorgung sind rar. Einzelne Studien untersuchen einzelne Länder oder Zeitperioden, können aber aufgrund ihres Studiendesigns ein hohes Maß an Plausibilität beanspruchen. Galiani et al (2005) zeigen, dass die Wasserprivatisierung in Argentinien zu Qualitätssteigerung und stark sinkender Kindersterblichkeit geführt hat. Barerra-Osorio (2009) findet für Kolumbien ebenfalls eine steigende Qualität infolge von Privatisierungen, aber auch, dass die steigende Abdeckung in städtischen Gebieten mit einer sinkenden Abdeckung in ländlichen Gebieten einhergeht. Lyon et al (2016) finden dagegen auf Basis von US-Daten, dass Privatisierung die Qualität nicht senkt, (Re-)kommunalisierung aber zu einmaligen Qualitätssteigerungen führt.

Deutschland: Forschungslage ungenügend

Bisherige empirische Untersuchungen der deutschen Wasserwirtschaft sind methodisch weniger belastbar und bieten keine Grundlage für eine abschließende Einschätzung. Viele Studien betrachten Einzelfälle und können den tatsächlichen Einfluss der Eigentümerstruktur mangels eines plausiblen Kontrafaktums bzw. einer aussagekräftigen Vergleichsgruppe nicht einschätzen.

Belastbar sind die Ergebnisse von Ruester und Zschille (2010), die steigende Preise in Folge der Privatisierung kommunaler Wasserbetriebe finden, während Haug (2008) im Fall ostdeutscher Wasserversorger Effizienzsteigerungen infolge privater Beteiligung misst. Tauchman et al (2009) finden keinen Effekt der Eigentümerstruktur auf die Innovationskraft kommunaler Abwasserunternehmen.

Keine reine Frage des Geschmacks

Einer stark emotionalisierten Debatte über die Rolle privater Betreiber in der Trink- und Nutzwasserwirtschaft stehen empirische Erkenntnisse gegenüber, die den Nutzen öffentlicher Betreiber in Zweifel ziehen. Ein Teil der Diskrepanz zwischen öffentlicher Meinung und Forschungsliteratur spiegelt die Gleichsetzung eines Wechsels der Eigentümer mit der Deregulierung des Betriebs dar. Zumindest für die deutsche Wasserwirtschaft finden sich jedoch keine Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen Privatisierung und Deregulierung.

Die Wahl zwischen öffentlichen und privaten Betreibern ist jedoch trotz derer momentan relativ ähnlichen Effizienz keine reine Frage des Geschmacks. Im Zweifel sollte privaten Betreibern der Vorzug gegeben werden, da die Konzentration von Netzindustrien in öffentlicher Hand die Güte ihrer Regulierung mindern kann, wie das Beispiel der deutschen Telekom zeigt.

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