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Rentenreform mit Risiken: Der schuldenfinanzierte Staatsfonds

Samstag 21. August 2021, von Kalle Kappner

Deutschlands gesetzliche Rentenversicherung gerät zunehmend unter Druck. Das gilt sowohl für die durch die demographische Alterung belastete umlagefinanzierte erste Säule als auch für die beiden kapitalgedeckten Säulen, die unter niedrigen Renditen für festverzinste Anlagetitel leiden. Aktuelle Studien prognostizieren bei Beibehaltung des derzeitigen Systems eine deutliche Zunahme der Altersarmut. Gleichzeitig sind die Finanzierungsbedingungen des deutschen Staates günstig wie nie. Die Bundesrepublik kann derzeit Schulden zum Nulltarif aufnehmen - ein Privileg, das Clemens Fuest kürzlich als den „Schatz der Deutschen“ betitelte.

Zahlreiche Reformvorschläge zielen darauf ab, diesen Schatz zu heben und für die nachhaltige Rentenfinanzierung nutzbar zu machen. So soll ein schuldenfinanzierter Staatsfonds in Aktien investieren und Gewinne aus der Differenz zwischen den dort erzielten Renditen und den niedrigen Staatsanleihenzinsen als Rente ausschütten. Dieser Beitrag beleuchtet drei auf dieser Renditedifferenz fußende Reformvorschläge und verdeutlicht die Bandbreite möglicher Ansätze. Dabei wird auch deutlich, dass ein schuldenfinanzierter, auf dem Kapitalmarkt tätiger Staatsfonds Risiken für die Bürger schaffen würde.

Staatsfonds, Zinsen und Renditen

Ein Staatsfonds ist ein Fonds, der im Auftrag des Staates Kapital anlegt. Staatsfonds können unterschiedlichen Zielen dienen und sich aus verschiedenen Quellen speisen. Gemeinsam ist ihnen, dass sie eine diversifizierte, passive und überwiegend auf das jeweilige Ausland konzentrierte Anlagestrategie verfolgen. Staatliche Pensionsfonds sind Staatsfonds, deren wichtigstes Ziel die langfristige Finanzierung von Renten ist. Der bekannteste und größte dieser Fonds ist derStatens pensjonsfond Norge, der die Öleinnahmen Norwegens anlegt. Weitere Beispiele sind der australische Future Fund und der irische National Pension Reserve Fund.

Dass Deutschland derzeit über keinen nennenswerten Staatsfonds verfügt, wird meist auf den Mangel an Rohstoff-, Devisen- oder Steuerüberschüssen zurückgeführt - drei der fünf größten Staatsfonds der Welt sind in erdölreichen Staaten beheimatet; dazu kommen China und Hong Kong, die über erhebliche Devisenüberschüsse verfügen. Doch Deutschland könnte einen ganz anderen „Schatz“ anzapfen: Als guter Schuldner und „sicherer Hafen“ im krisengebeutelten Europa genießt die Bundesrepublik exzellente Finanzierungskonditionen. Da die Zinsen für Bundesanleihen weit unter der langfristigen Aktienrendite liegen, könnte sich der deutsche Staat verschulden, in Aktien investieren und die Dividenden sowohl zur allmählichen Schuldentilgung als auch zur Rentenfinanzierung nutzen.

Die „gesetzliche Aktienrente“

Die durch die FDP-Bundestagsfraktion ausgearbeitete „gesetzliche Aktienrente“ steht beispielhaft für einen vorsichtigen Ansatz zur systematischen Ausnützung der Renditedifferenz. Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge in der „ersten Säule“ der Rentenversicherung bleiben in der derzeitigen Höhe bestehen, doch werden 2 Prozentpunkte nicht mehr zur Umlagefinanzierung herangezogen, sondern einem Staatsfonds zugeführt. Dieser Fonds investiert auf dem Aktienmarkt und zahlt Ausschüttungen als Renten aus.

Der auch als „schwedisches Modell“ bekannte Ansatz einer Teilkapitaldeckung in der obligatorischen Rentenversicherung führt zu einer vorrübergehenden Rentenlücke: Anwartschaften aus der umlagefinanzierten Rente müssen weiterhin bedient werden, doch die laufenden Einnahmen sinken zunächst um den Betrag, der fortan dem Staatsfonds zugeführt wird. Das FDP-Konzept schlägt vor, entsprechend notwendige Bundeszuschüsse für die Dauer des Systemübergangs aus zweckgebundenen Staatsanleihen zu finanzieren. Eine Simulation durch Forscher der Ruhr-Universität Bochum zeigt, dass die „gesetzliche Aktienrente“ langfristig sowohl die Staatsschulden senken, als auch das Rentenniveau anheben könnte.

Der „deutsche Bürgerfonds“

Das FDP-Konzept sieht einen vorrübergehend teilweise durch Staatschulden finanzierten, aktienmarktorientierten Staatsfonds vor, bildet aber kein kollektives Vermögen. Wie im jetzigen System können Anwartschaften individuell zugeordnet werden und differieren nach Einzahldauer und -höhe. Auch hinsichtlich der Schuldenfinanzierung ist das Konzept vorsichtig: Der „Schatz der Deutschen“ wird lediglich zur Finanzierung vorrübergehender Einnahmeausfälle in der Umlagerente angezapft.

Ambitionierter ist der von Fuest et al. (2019) vorgelegte „deutsche Bürgerfonds“. Das Konzept sieht vor, jährlich zweckgebundene Staatsanleihen im Wert von 0,5 % des Bruttoinlandprodukts auszugeben. Die Mittel fließen dem Bürgerfonds zu, der bei der Bundesbank angesiedelt und von Fachleuten verwaltet wird. Nach Start des Fonds werden kohortenspezifische Portfolios gebildet, deren Nettowert (Aktienwert abzüglich des ausstehenden Anteils an den Bundesanleihen) bei Renteneintritt als einmalige Leistung oder monatliche Rente ausgezahlt wird. Im Basisszenario entsteht 2070 für den ersten über das ganze Arbeitsleben teilnehmenden Jahrgang eine inflationsbereinigte Auszahlung von 16.000 €. Wie bei der „gesetzlichen Aktienrente“ entstehen individuelle Anwartschaften, die jedoch nur von der kohortenspezifischen Teilnahmedauer, nicht vom individuellen Einkommen abhängen. Anders als im FDP-Konzept wächst der schuldenfinanzierte Fonds dauerhaft an - zumindest solange die Renditedifferenz fortbesteht.

Die „universelle Zusatzrente“

Der Vorschlag des Berliner Finanzwissenschaftlers Giacomo Corneo (2019) geht hinsichtlich der kollektiven Vermögensbildung noch weiter. Wie im Fall des „deutschen Bürgerfonds“ entsteht ein unabhängig geführter, schuldenfinanzierter Staatsfonds. Ihm werden jedes Jahr neue Mittel im Wert von 1 % des BIPs zugeführt, bis der Fonds nach etwa 12 Jahren Aktiva im Wert von 16-17 % des Volkseinkommens hält.

In Corneos Konzept entstehen vollumfängliche kollektive Anwartschaften; weder variieren die Auszahlungen zwischen den Rentenempfängern, noch bestehen individuelle Konten. Die aus dem Aktieninvestment des Fonds entstehende Rendite wird als gleichmäßige Altersdividende an alle Über-67-jährigen ausgezahlt. Im Standardszenario beträgt die jährliche Zusatzrente 1500-1800 €.

Große Chancen, große Risiken

Die drei genannten Reformen sind geeignet, die drohende Rentenlücke dauerhaft zu schließen. Die hier vorgestellten Ansätze gehen außerdem konform mit den Bundes- und EU-Schuldenregeln, die eine jährliche strukturelle Neuverschuldung von bis zu 0,35 bzw. 0,5 % des BIP erlauben. Wird der Verschuldungsspielraum des Staates durch einen Pensionsfonds weitgehend ausgereizt, könnte darüber hinaus der Anreiz zur verantwortlichen Haushaltspolitik steigen.

Darüber hinaus brächte ein schuldenfinanzierter Staatsfonds neue Risiken mit sich. Grüner (2019) weist auf ein zentrales Trilemma hin: In der langen Frist ist die globale Aktienmarktrendite zwar positiv, doch da die Kurse mittelfristig auch sinken können, muss ein auf jährliche Auszahlungen abzielender Fonds entweder risiko- und renditearm anlegen, oder im Krisenfall „nachschießen“. Das bedeutet, dass entweder innerhalb des Fonds zwischen Einzahlern und Generationen umverteilt und individuelle Ansprüche entsprechend untergraben werden, oder dass die Steuerzahler für etwaige Lücken aufkommen, was die Bonität des Staates untergräbt.

Es ist jedoch fraglich, ob der „Schatz der Deutschen“ im Dienste eines Staatsfonds lange ergiebig bleiben würde. Befürworter eines schuldenfinanzierten Pensionsfonds argumentieren, dass ein stärkeres Engagement des deutschen Staates am Kapitalmarkt weder die Aktienrenditen drücken, noch die Anleihezinsen heben würde. Angesichts der ungewissen zukünftigen Entwicklung EU-weiter kollektiver Haftungsmechanismen, der Geldpolitik und der deutschen Staatsfinanzen könnte sich diese Annahme als zu optimistisch erweisen.

Individuelle Portfoliogestaltung lindert Anreizprobleme

Darüber hinaus weist Grüner auf die Gefahr einer Zweckentfremdung des Fondsvermögens hin. Ein warnendes Beispiel bietet der irische National Pension Reserve Fonds, dessen seit 2001 aus Steuermitteln aufgebautes Vermögen im Zuge der Finanzkrise zur Refinanzierung irischer Banken genutzt wurde. Dazu kommt das Risiko einer durch den Druck von Interessengruppen getriebenen Investitionspolitik. Die oben genannten Reformvorschläge sehen vor, diese Anreizprobleme zu lösen, indem der Staatsfonds breit gestreute Indexprodukte wie ETFs kauft und der unabhängigen Bundesbank unterstellt wird - das provoziert jedoch einen Zielkonflikt für die zur Preisstabilität verpflichtete Zentralbank.

Rendite ohne Risiko gibt es nicht - das gilt auch für den schuldenfinanzierten, am Aktienmarkt tätigen Staatsfonds. Wenngleich die Aussicht auf eine mittelfristige Rentenstabilisierung diese Risiken rechtfertigen kann, erscheint es wünschenswert, möglichst wenig Kollektivhaftung zu schaffen. Vorstellbar wäre eine aus der Renditedifferenz finanzierten Steuersenkung, die die Vorsorge-Portfoliogestaltung in der Hand von Individuen belassen würde - ein entsprechender Reformvorschlag steht jedoch noch aus.

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