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Sechs Jahre Bürokratiebremse: Ausbaufähig

Freitag 12. Februar 2021, von Alexander Fink, Alexander Mengden

Die Bürokratiebremse ist in Deutschland seit Januar 2015 in Kraft. Werden neue Bundesgesetze verabschiedet, müssen nach dem "One-in-one-out"-Prinzip ausreichend gesetzliche Vorschriften entfallen, um den gesamten bürokratischen Aufwand für Unternehmen nicht steigen zu lassen. Nach 2015 sank der gemessene bürokratische Aufwand tatsächlich moderat. Doch für den Bürokratieabbau, den sich der Bund zum Ziel gesetzt hat, könnte er mehr tun: Richtlinien und Verordnungen der EU bleiben von der Eins-zu-Eins-Regel weiter ausgenommen. Einmalige Umstellungskosten durch Gesetzesänderungen werden nicht berücksichtigt. Schließlich bleibt der bestehende Bürokratieaufwand durch die Bürokratiebremse ebenso wie der Aufwand auf der Seite der öffentlichen Verwaltung unangetastet.

Die Eins-zu-Eins-Regel

Die Eins-zu-Eins-Regel sieht vor, dass der Bürokratieaufwand jedes auf Bundesebene neu beschlossenen Gesetzes kompensiert wird. Unternehmen soll durch neue Bundesgesetze netto kein zusätzlicher Bürokratieaufwand entstehen. Deshalb müssen bestehende Gesetze, die eine gleichwertige bürokratische Belastung für Unternehmen mit sich bringen wie ein neues Gesetz, kassiert werden. Der Ausgleich muss innerhalb derselben Legislaturperiode erfolgen.

Das entscheidende Maß der bürokratischen Belastung ist der Erfüllungsaufwand. Er setzt sich einerseits aus den eng gefassten Bürokratiekosten zusammen, die durch Auskunfts- und Dokumentationspflichten entstehen. Andererseits werden dem Erfüllungsaufwand Lohn- und Sachkosten zugeordnet, die unmittelbar durch die Befolgung gesetzlicher Vorschriften und deren Kontrolle entstehen. Darunter fallen beispielsweise die Wartung und der Ersatz technischer Geräte oder die Schulung von Mitarbeitern. Indirekte Belastungen durch Effekte auf Preise, Konjunktur, Markteintritte von Unternehmen oder Wirtschaftswachstum werden nicht berücksichtigt.

Seit 2015: Bürokratiekosten bei Unternehmen gesunken

Bevor der Erfüllungsaufwand ermittelt wird, schätzt das federführende Bundesministerium ab, ob die entstehenden Kosten die Schwelle von 100.000 Euro übersteigen. Erst damit ist die Voraussetzung erfüllt, die Angelegenheit zur gründlichen Berechnung an das Statistische Bundesamt zu geben. Der Nationale Normenkontrollrat überprüft die Vorabschätzung anschließend auf methodische Nachvollziehbarkeit und Plausibilität.

Die monatliche Veränderung des Erfüllungsaufwands wird seit Juli 2011 beim Normenkontrollrat erfasst. Für die Jahre ab 2012 werden die Daten vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht.

Die gemessene jährliche Belastung von Unternehmen durch bürokratische Erfüllungspflichten stieg von 2012 bis zur Einführung der Bürokratiebremse 2015 um 5,4 Milliarden Euro. Seitdem fiel die gemessene Bürokratiebelastung. Bis Ende 2019 schrumpfte die jährliche Belastung für Unternehmen um etwa 2,2 Milliarden Euro.

Eins-zu-Eins-Regel: Ausnahmen

Bei der öffentlichen Verwaltung, die nicht unter die Eins-zu-Eins-Regel der Bürokratiebremse fällt, ist der jährliche Bürokratieaufwand in den Jahren von 2015 bis 2019 um knapp zwei Milliarden Euro gestiegen.

Wie sich der durch Bundesgesetze verursachte jährliche Bürokratieaufwand in Abwesenheit der Bürokratiebremse entwickelt hätte, ist ungewiss. Der Unterschied in der Entwicklung der Erfüllungskosten seit 2015 bei Unternehmen und in der öffentlichen Verwaltung gibt dennoch zumindest einen Hinweis darauf, dass die Bürokratiebremse tatsächlich dämpfend auf den Bürokratieaufwand von Unternehmen gewirkt hat.

Gewiss ist, dass die Wirkung der Bürokratiebremse durch eine Reihe von Ausnahmen beschränkt wird: Neben dem Erfüllungsaufwand der öffentlichen Verwaltung ist die Umsetzung von EU-Recht, von internationalen Verträgen und von Verfassungsurteilen ausgenommen. Ebenfalls unberücksichtigt bleiben Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, auf maximal ein Jahr begrenzte Maßnahmen sowie einmalig anfallende Kosten durch Erfüllungspflichten.

Die Ausnahme bezüglich der Umsetzung von EU-Richtlinien wiegt besonders schwer. Durch EU-Richtlinien entstehende Umsetzungskosten werden berechnet und fließen auch in die obige Darstellung der Veränderung der Erfüllungskosten seit 2012 ein. Aber durch die Umsetzung von EU-Richtlinien entstehende Erfüllungskosten müssen nicht durch die Eins-zu-Eins-Regel kompensiert werden. Seit 2015 sind durch die Umsetzung von EU-Richtlinien so mehr als 800 Millionen Euro an jährlichem Bürokratieaufwand für Unternehmen entstanden. Der durch unmittelbar geltende EU-Verordnungen entstehende Bürokratieaufwand wird zudem gar nicht erfasst.

Unberücksichtigte einmalige Umstellungskosten auf Unternehmensseite beliefen sich nach Zahlen des Statistischen Bundesamts seit 2015 auf durchschnittlich 1,2 Milliarden Euro pro Jahr.

Seit 2015 blieb durchschnittlich allein durch die Ausnahmen bezüglich der Kosten der Umsetzung von EU-Richtlinien und der einmaligen Erfüllungskosten, die nach Vorschlag des Normenkontrollrates über zehn Jahre linear abzuschreiben sind, ein jährlicher bürokratischer Mehraufwand in Höhe von rund zwei Milliarden Euro bei der Eins-zu-Eins-Regel der Bürokratiebremse unberücksichtigt.

Ausnahmen streichen

Ähnlich wie Eins-zu-Eins-Regeln in anderen Ländern leistet die Bürokratiebremse in Deutschland seit 2015 vermutlich einen Beitrag zur Bürokratieeindämmung. Allerdings schmälern gewichtige Ausnahmen ihr Wirkungspotential.

Für Unternehmen ist es nicht relevant, welche Rechtsquelle einem bürokratischen Mehraufwand zugrunde liegt. Da sich die Bundesregierung das Ziel gesetzt hat, den Bürokratieaufwand von Unternehmen zu dämpfen, wäre eine umfassendere Anwendung der Bürokratiebremse wünschenswert. Auch bürokratischer Mehraufwand, der durch EU-Gesetzgebung oder einmalige Erfüllungspflichten entsteht, sollte kompensationspflichtig sein.

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