Monday, January 24, 2022
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Sechs Jahre Mietpreisbremse: Evaluation fällt negativ aus

von Kalle Kappner

Der deutsche Wohnungsmarkt ist traditionell mieterfreundlich reguliert. Neben subventioniertem Wohnungsbau und Mieterkündigungsschutz stellen Preiseingriffe ein beliebtes Regulierungsinstrument dar. In Reaktion auf die in vielen deutschen Großstädten seit den 2010er Jahren stark gestiegenen Mieten führte die damalige Bundesregierung 2015 die sogenannte „Mietpreisbremse“ ein. Ihr Ziel ist es, den Mietanstieg in ausgewählten Gemeinden abzuschwächen.
Ökonomen wiesen frühzeitig darauf hin, dass dieser Eingriff neben den erwünschten Mietsenkungen viele unbeabsichtigte Folgen nach sich ziehen könnte: sinkende Wohnungsqualität, geringere Mobilität, vermehrte Umwandlung in Eigentumswohnungen und steigende Mieten im Neubau. Sechs Jahre nach ihrer Einführung zeigen Evaluationsstudien, dass diese Sorgen berechtigt waren – die Mietpreisbremse zieht erhebliche Kollateralschäden nach sich. Statt ihre Geltungsdauer zu verlängern, sollte die nächste Bundesregierung sich vollständig auf die Schaffung günstiger Bedingungen für zusätzlichen Wohnungsbau konzentrieren.

Mehr und mehr Gemeinden treten auf die Mietbremse

Mit dem „Gesetz zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten“ führte die Große Koalition 2015 die sogenannte Mietpreisbremse ein. Seitdem können die Bundesländer einzelne Kommunen oder Stadtteile zu angespannten Wohnungsmärkten erklären, in denen Neumieten bei Vertragsabschluss höchstens 10 % über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegen dürfen. Zunächst bis 2020 befristet, wurde die Mietpreisbremse im selben Jahr bis 2025 verlängert.

Unmittelbar nach ihrer Einführung erwies sich die Mietpreisbremse zunächst als wirkungslos, da entsprechende Mietsenkungen aktiv eingeklagt werden mussten – was Neumieter gerade auf angespannten Wohnungsmärkten verständlicherweise selten taten. Mit den seit 2019 erfolgten Novellen wurde die Regulierung verschärft, beispielsweise durch eine Auskunftspflicht bezüglich der Vormiete und ein Recht auf nachträgliche Rückzahlung zu hoher Mieten. Ausnahmen für erstvermietete Neubauten und umfangreiche Modernisierungen hat der Gesetzgeber bisher nicht angetastet.

Zwar wurde die Mietpreisbremse als zeitlich befristetes und räumlich gezielt einsetzbares Instrument konzipiert. Seit ihrer Einführung wächst die Zahl der regulierten Gemeinden jedoch unaufhörlich. Mietpreisbremsen gibt es zurzeit in 12 Bundesländern. Nur das Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt machten von dem Instrument bisher keinen Gebrauch; in Schleswig-Holstein wurde sie 2019 wieder abgeschafft. Die im Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien angekündigte Verlängerung bis 2029 legt nahe, dass die Mietpreisbremse zum permanenten Regulierungsinstrument wird.

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Altbausektor: Geringfügige Mietsenkungen

Führt die Mietpreisbremse tatsächlich zu niedrigeren Mieten? Um ihren Effekt abzuschätzen, müssen plausible Annahmen darüber getroffen werden, wie sich der betroffene Wohnungsmarkt ohne Eingriff entwickelt hätte. Da die Konstruktion entsprechender Vergleichsgruppen anspruchsvoll ist, erfolgten bisher nur wenige belastbare Evaluationsversuche. Insgesamt attestieren diese der Mietpreisbremse eine mietensenkende Wirkung, die jedoch weit hinter den Hoffnungen des Gesetzgebers zurückbleibt.

So misst Thomschke (2016) für Berlin und Thomschke (2019) für zahlreiche weitere Städte kurzfristig um 3 bis 5 % sinkende Angebotsmieten, die jedoch hauptsächlich im Hochpreissegment angesiedelt sind. Eine Evaluation durch das Institut der deutschen Wirtschaft (2017) findet ebenfalls durchschnittlich 2,7 % niedrigere Mieten in regulierten Wohnungen. Koholdilin, Mense und Michelsen (2016) finden dagegen keinen Effekt. Thomschke (2019) fasst diese und andere Studien zusammen und attestiert der Mietpreisebremse einen nur eingeschränkten Erfolg. Eine Evaluierung des DIW im Auftrag des BMJV (2018) kommt zu quantitativ vergleichbaren Ergebnissen, ordnet diese jedoch als Erfolg ein.

Die bescheidene Wirkung der Mietpreisbremse führen die Studienautoren übereinstimmend auf die geringe Einklagebereitschaft der Mieter zurück. Entsprechend wäre zu erwarten, dass die jüngsten Verschärfungen die Mietpreisbremse wirkungsvoller machen. Tatsächlich messen Breidenbach, Eilers und Fries (2022) in einer neueren Studie kurzfristige Mietsenkungen von bis zu 9 %, die jedoch in den darauffolgenden Mietjahren durch überdurchschnittliche Mietsteigerungen und sinkende Wohnungsqualität kompensiert werden. Auch diese Studie zeigt, dass vor allem Gutverdiener von der Mietpreisbremse profitieren.

Neubausektor: Preise ziehen deutlich an

In der wissenschaftlichen Literatur wird die Mietpreisbremse als eine Mietregulierung der zweiten Generation eingeordnet, da sie, anders als die bis zum Zweiten Weltkrieg üblichen Regulierungsansätze, keine fixe Preisobergrenze setzt und nicht den gesamten Wohnungsmarkt reguliert. Damit der Anreiz zum Wohnungsbau nicht sinkt, werden nach 2014 erstvermietete Neubauten grundsätzlich ausgeklammert. Da die meisten wohnungssuchenden Haushalte sowohl Alt- und Neubauten in Betracht ziehen, hat die Mietpreisbremse auch im formal nicht-regulierten Neubaumarkt messbare Effekte.

Mense, Michelsen und Kholodilin (2019) zeigen, dass Neubaumieten aufgrund der Mietpreisbremse stärker steigen. Da die Nachfrage nach billigen, „mietgebremsten“ Wohnungen wächst, das Angebot jedoch nicht ausgeweitet werden kann, müssen Haushalte mit höherer Zahlungsbereitschaft in den Neubaumarkt ausweichen. Hält die Bauaktivität nicht Schritt, steigen die Mieten kurzfristig. Jüngere Studien zum Berliner „Mietendeckel“ stützen diesen Befund. So zeigt eine Ifo-Studie, dass der Mietrückgang im Altbausegment durch entsprechende Mietsteigerungen im Neubausegment ausgeglichen wurde. Eine Studie des DIW dokumentiert ähnliche Austauschbeziehungen zwischen dem regulierten Berliner Mietmarkt und den unregulierten Mietmärkten umliegender Kommunen.

Während die Mietpreisbremse kurzfristig erhebliche Kollateralschäden im Neubaumarkt bewirkt, sind ihre langfristigen Auswirkungen ungewiss. Einerseits zeigen die oben erwähnten Studien, dass regulierte Mietwohnungen zunehmend in Eigentumswohnungen umgewandelt und damit dem Mietmarkt entzogen werden. Darüber hinaus sinkt die Umzugsbereitschaft der in „mietgebremsten“ Wohnungen lebenden Mieter deutlich. Infolgedessen sinkt das Wohnungsangebot in regulierten Städten möglicherweise langfristig – was entgegen der Intention der Regulierung steigende Mieten impliziert. Andererseits gibt es Hinweise darauf, dass die steigenden Mieten im Neubaumarkt zusätzliche Bauanreize schaffen, sodass das Wohnungsangebot langfristig steigen könnte. Studien aus den USA konnten beide Effekte dokumentieren.

Mietpreisbremse steht Wohnraumoffensive im Weg

In ihrem Koalitionsvertrag versprechen die Ampel-Koalitionäre eine „Bau- und Investitionsoffensive“ zur Schaffung von 400.000 neuen Wohnungen pro Jahr. Im gleichen Atemzug kündigt die Koalition die Verlängerung und Verschärfung der Mietpreisbremse an, „[s]olange nicht genug bezahlbare Wohnungen gebaut werden“. Diese Formulierung suggeriert, dass Mietpreisbremse und Bauoffensive zwei sich ergänzende Instrumente zur Schaffung günstigen Wohnraums seien.

Doch bisherige Evaluationsergebnisse verdeutlichen, dass die „gebremsten“ Mieten im Altbaumarkt teuer erkauft werden – durch höhere Mieten im Neubaumarkt, geringere Mietermobilität und vermehrte Umwandlung in Eigentumswohnungen. Günstige Wohnbedingungen für alteingesessene Mieter „schafft“ die Mietpreisbremse daher vornehmlich auf Kosten von Neuzuzüglern und anderen Wohnungssuchenden. Die kurzfristig sichtbaren Erfolge und nur schwer zuzuordnenden Kosten der Mietpreisbremse verleiten dazu, ihre Rolle als wohnungspolitisches Instrument zu überhöhen. Im Sinne einer nachhaltigen Wohnraumoffensive sollte die nächste Bundesregierung ihre volle Aufmerksamkeit der Schaffung förderlicher Voraussetzungen für den Bau zusätzlicher Wohnungen widmen.

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