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Teil 1: Der Föderalismus bewährt sich in der Pandemie

Montag 28. Juni 2021, von Kalle Kappner

Zu träge, zu partikularistisch und zu unübersichtlich: Im Zuge der Corona-Pandemie geriet der Föderalismus in Deutschland und anderen Ländern in die Kritik. Nicht wenige Kommentatoren wünschen sich angesichts eines angeblich unübersichtlichen „Flickenteppichs“, eines unkoordinierten „Klein-Kleins“ und ungerechter Unterschiede zwischen den Eindämmungsmaßnahmen der Länder einen zentralisierteren Ansatz - eine durchregierende Krisenkanzlerin statt allwöchentlicher Ministerpräsidentenkonferenzen.

Zwar beleuchtet die politökonomische Forschung die abstrakten Vor- und Nachteile föderaler Staatsorganisation bis ins Detail. Doch ob dezentrale Entscheidungsmechanismen während einer Pandemie mehr Nutzen stiften, als sie Kosten verursachen, ist nicht eindeutig. Dieser Beitrag beleuchtet die Rolle föderaler Institutionen zunächst aus theoretischer Perspektive.

Erste qualitative Experteneinschätzungen über die Seuchenschutzpolitik der letzten anderthalb Jahre stellen dem deutschen, kooperativ ausgerichteten Föderalismus ein überwiegend positives Zeugnis aus. Im zweiten Teil des Beitrags wird dieser Eindruck durch den internationalen Vergleich zentraler Indikatoren für den Erfolg des staatlichen Krisenmanagements ergänzt.

Effizienter Wettbewerb und Bürgernähe…

Föderale Staaten zeichnen sich durch ein hohes Maß an vertikaler Gewaltenteilung aus, das die in allen Demokratien übliche horizontale Gewaltenteilung ergänzt. In einem Föderal- oder Bundesstaat nehmen die jeweiligen souveränen Gliedstaaten eigenständige legislative, judikative und exekutive Aufgaben wahr, während sie in zentralistischen Staaten vornehmlich administrativen Zwecken dienen. Weltweit besitzen etwa 25 Staaten eine föderale Verfassung, darunter die Bundesrepublik Deutschland.

Die politökonomische Forschung identifiziert einige potenzielle Vorteile föderaler Staatsorganisation. Prinzipiell können aufgrund der dezentralen Kompetenzverteilung lokale Umstände, Präferenzen und Informationen in der politischen Entscheidungsfindung stärker berücksichtigt werden. Wenn die einzelnen Gliedstaaten im Wettbewerb um Bürger, Unternehmen und Investitionen stehen, verspüren deren politische Entscheidungsträger einen zusätzlichen Anreiz, öffentliche Güter im angemessenen Rahmen bereitzustellen. Die daraus resultierenden Effizienzgewinne sind nicht rein statischer Natur - bestenfalls fungieren die Gliedstaaten als „Labore der Demokratie“, in denen mit neuen Lösungsansätzen experimentiert wird, ohne dass die Folgen gravierender Fehlentscheidungen den ganzen Staat betreffen.

… oder teurer, unübersichtlicher Flickenteppich?

Den potenziellen Effizienzgewinnen und Lernprozessen stehen typischerweise höhere Koordinationskosten föderal organisierter Staaten gegenüber. Wenn die Entscheidungen einzelner Gliedstaaten unerwünschte Folgen für andere Mitglieder der Föderation hervorrufen können oder sinnvollerweise einheitlich zu treffen sind, werden Absprachen notwendig. Misslingen diese, entsteht der sprichwörtliche „Flickenteppich“, der nicht nur unübersichtlich, träge und ineffizient, sondern auch ungerecht und konfliktfördernd sein kann. Gehen die zwischenstaatlichen Koordinationsbemühungen hingegen zu weit, entsteht ein „föderales Kartell“, das sich in der Praxis kaum von zentralistischen Staaten unterscheidet, jedoch ohne deren typischerweise schnellere Entscheidungsprozesse auskommen muss.

Der Erfolg föderaler Modelle hängt daher von einer feinen Balance zwischen kooperationsfördernden Institutionen und regulatorischem Wettbewerb, eingespielten Abstimmungsroutinen und einer angemessenen vertikalen und horizontalen Kompetenzverteilung ab. Entsprechend differenziert die Literatur föderale Staaten hinsichtlich des Grades der Verflechtung von Politikkompetenzen und der Verbreitung kooperativer oder kompetitiver Entscheidungsprozesse. Die Bundesrepublik wird in diesem Sinne als kooperativer, verflechteter Föderalstaat eingeordnet, was sich unter anderem in der konkurrierenden Gesetzgebung, dem Länderfinanzausgleich und der grundgesetzlich angestrebten Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ausdrückt.

Pandemie und Föderalismus

Wenngleich die abstrakten Vor- und Nachteile des Föderalismus wohlbekannt sind, ist deren konkrete Bewertung in einzelnen Politikfeldern selten eindeutig. Das beste Beispiel liefert die Corona-Pandemie. Vielfach argumentieren Kommentatoren, dass während Pandemien die „Stunde des Zentralstaats“ schlüge. Da global um sich greifende Seuchen per Definition nicht an der Grenze einzelner Gliedstaaten Halt machen, spräche wenig für lokales „Klein-Klein“ und viel für nationale und internationale Koordination. Auch die besondere Dringlichkeit mit der Seuchenschutzmaßnahmen zu treffen seien, liefert den Kritikern langwieriger föderaler Diskussionen und Abstimmungen Munition.

Kritiker zentralstaatlicher Ansätze weisen dagegen darauf hin, dass wenig Konsens über angemessene Maßnahmen bestehe. Weder seien die medizinischen, wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie absehbar, noch gäbe es aus epidemiologischer Sicht ein eindeutiges, auf alle Teile eines Landes einheitlich anzuwendendes Anti-Krisen-Rezept. Da verschiedene Seuchenschutzmaßnahmen unbekannte aber potenziell erhebliche Kosten mit sich brächten, käme lokalen Experimenten, Lerneffekten und Interessenausgleichsmechanismen eine wichtige Rolle zu; daher schlüge vielmehr die „Stunde des Föderalismus“.

Deutscher Föderalismus: Bisher bewährt

Doch grau ist alle Theorie. Wie haben sich föderale und zentralistisch organisierte Staaten in den letzten anderthalb Krisenjahren geschlagen? Eine detaillierte wissenschaftliche Auseinandersetzung wird erst in den nächsten Jahren möglich sein, doch erste fachliche Einschätzungen fällen ein überwiegend positives Urteil über das föderale Krisenmanagement.

Speziell für Deutschland finden wissenschaftliche Beobachter nur wenige Hinweise darauf, dass die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern die Handlungsfähigkeit des Staates und die Wirksamkeit bisheriger Maßnahmen beeinträchtigt hat. Auf Basis bestehender föderaler Institutionen wie der Ministerpräsidentenkonferenz koordinierten sich die Länder und der Bund im Frühjahr 2020 im Rekordtempo und verzichteten dabei weitgehend auf unilaterale Entscheidungen. Im weiteren Verlauf etablierten die föderalen Partner einen durchaus erfolgreichen Mix aus lokalen Ansätzen und spontan koordinierten gemeinsamen Unterstandards. Dem Bund kam dabei eine weitgehend empfehlende Funktion zu - er übernahm aber auch Aufgaben, die sinnvollerweise auf nationaler Ebene anfallen, etwa den Einkauf medizinischer Ausrüstung.

Auch in anderen Föderalstaaten wie der Schweiz, Österreich und den USA fällt das Zwischenfazit über das dezentrale Krisenmanagement überwiegend positiv aus - anders jedoch in Australien und Indien. Der nächste Teil dieses Beitrags vergleicht rund 80 föderale und zentralistische Staaten hinsichtlich zentraler Indikatoren für den Erfolg staatlichen Krisenmanagements.

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