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Vom Umlageverfahren zur Kapitaldeckung: Der Zeitpunkt ist günstig!

Montag 13. September 2021, von Kalle Kappner

Seit 1957 ist die gesetzliche Rente in Deutschland im Umlageverfahren organisiert. Das heißt, dass die Ansprüche heutiger Rentner aus den Löhnen heutiger Arbeitnehmer finanziert werden, ergänzt durch Steuerzuschüsse. Da das Verhältnis der Rentenempfänger zur Erwerbsbevölkerung aufgrund der demographischen Alterung steigt, sinkt die implizite Rendite des Umlageverfahrens stetig. Entsprechend wird das Kapitaldeckungsverfahren attraktiver, innerhalb dessen individuelle Rentenansprüche aus zuvor über das Erwerbsleben getätigten und verzinsten Sparanlagen finanziert werden.

Der Übergang vom Umlage- zum Kapitaldeckungsverfahren schafft langfristig Wohlstand, führt aber vorrübergehend zu höheren Kosten, da mindestens eine Generation sowohl die Ansprüche aktueller Rentner als auch ihre eigenen zukünftigen Ansprüche finanzieren muss. Ein Überblick über die wissenschaftliche Literatur zur „Doppelbelastung“ zeigt, dass diese Übergangskosten in Deutschland derzeit verhältnismäßig gering ausfallen und breit gestreut werden können. Die Politik sollte die Gunst der Stunde nutzen und die erste Säule der gesetzlichen Rentenversicherung zeitnah um eine dicke Kapitaldecke ergänzen.

Übergang zur Kapitaldeckung: notwendig, aber kostspielig

Dass Deutschlands umlagefinanziertes Rentensystem in einer tiefen Krise steckt, wird parteiübergreifend anerkannt. Unter Ökonomen besteht weitgehender Konsens, dass das Kapitaldeckungsverfahren in demographisch alternden und von mäßig wachsender Arbeitsproduktivität geprägten Gesellschaften gegenüber der Umlagefinanzierung zu Effizienzgewinnen, also höheren Renten und mehr Wirtschaftswachstum, führt. Diese Erkenntnisse ist spätestens seit den 1990er Jahren auch in Deutschland herangereift, wie frühere Reformanstrengungen und aktuelle Reformvorschläge zum Ausbau der Kapitaldeckung illustrieren.

Die beim Übergang von einem bestehenden Umlagesystem hin zum Kapitaldeckungsverfahren auftretenden Übergangskosten - die sogenannte „Doppelbelastung“ - stellen jedoch ein Hindernis dar. Wird beim Systemübergang mindestens eine Generation gegenüber der Beibehaltung des Umlageverfahrens schlechter gestellt, werden entsprechende Reformbemühungen trotz langfristiger Wohlstandsgewinne politökonomisch unwahrscheinlicher und ethisch unattraktiver.

„Doppelbelastung“: Übergangsgeneration kompensieren

Seit den 1990er Jahren diskutieren Forscher, unter welchen Bedingungen die für die Übergangsgeneration entstehenden Kosten durch Effizienzgewinne ausgeglichen werden können. Sollten die aus einer Reform resultierenden Effizienzgewinne größer als die „Doppelbelastung“ sein, würden es entsprechende Kompensationszahlungen ermöglichen, alle Generationen besser zu stellen.

Ausgangspunkt der Debatte sind die Beiträge, die zeigen, dass das Umlageverfahren zu Wohlstandsverlusten führt, wenn keine oder wenig Beitragsäquivalenz herrscht, der spätere Rentenanspruch also nicht oder nur geringfügig von den über das Arbeitsleben abgeführten Beiträgen abhängt. In diesem Fall wirken die Umlagebeiträge wie eine das Arbeitsangebot verzerrende Lohnsteuer. Werden sie durch anreizneutrale Versicherungsprämien eines Kapitaldeckungssystems ersetzt, kann die Übergangsgeneration aus den entstehenden Effizienzgewinnen kompensiert werden.

Die Möglichkeit einer Kompensation aus Effizienzgewinnen wurde anschließend problematisiert. So zeigen weitere Beiträge, dass eine alle Generationen besser stellende Kompensationsleistung nur unter der unrealistischen Annahme pauschaler Kopfsteuern und -subventionen möglich ist, oder unter der ebenfalls unrealistischen Annahme identisch produktiver Arbeitnehmer. Außerdem fallen die Effizienzgewinne eines Systemübergangs gering aus, wenn das Umlageverfahren bereits einen hohen Grad an Beitragsäquivalenz aufweist. Für Deutschland schätzt Börsch-Supan (1998) allerdings, dass die Umlagebeiträge zu etwa drei Vierteln wie eine das Arbeitsangebot verzerrende Lohnsteuer wirken - 20 Jahre später dürfte diese Schätzung aufgrund der nur mäßig erfolgreichen Reformen weiterhin zutreffen.

Rentenreform schafft indirekte Gewinne

Neuere Forschung zeigt, dass die „Doppelbelastung“ der Übergangsgeneration teilweise oder vollständig ausgeglichen werden kann, wenn die gesamte Wirtschaft aufgrund höherer Spar- und Investitionsquoten produktiver wird. Ein kleiner Teil der Literatur argumentiert dagegen, dass das Wirtschaftswachstum sinken kann, wenn die vorrübergehend sinkende Konsumnachfrage nicht durch eine steigende Investitionsnachfrage ausgeglichen wird. Aufgrund der starken Exportorientierung Deutschlands erscheint ein vorrübergehend auftretender Konsumrückgang unproblematisch; darüber hinaus besteht viel Potenzial, das vorrübergehend steigende Sparvolumen gewinnbringend auf dem internationalen Kapitalmarkt anzulegen.

Die Literatur untersucht andere Wirkungskanäle, durch die eine Rentenreform ausreichende Wohlfahrtsgewinne zur Kompensation der Übergangsgeneration schaffen kann. So kommen bei Unsicherheit über die zukünftige Lohnentwicklung und stockender Humankapitalbildung zusätzliche Effizienzgewinne aus dem Systemübergang zustande. Kritische Beiträge betonen, dass die höhere Rendite kapitalgedeckter Rentenversicherungen durch ein höheres Ausfallrisiko erkauft wird. Bei hinreichend hoher Kapitalmarktvolatilität, stabiler Lohnentwicklung und weit verbreiteter Risikoaversität muss daher kein ausreichender Wohlfahrtsgewinn entstehen.

Jüngere Beiträge berücksichtigen neben der Versicherungsleistung die intergenerationelle Risikostreuung und Umverteilung sowie die Korrektur individuell kurzsichtigen Sparverhaltens als mögliche Ziele der Rentenversicherung. Über die diesbezüglichen Vor- und Nachteile einer Kapitaldeckung besteht kein Konsens. Während frühere Beiträge annehmen, dass das Umlageverfahren bei kurzsichtigem Sparverhalten vorzuziehen sei, zeigt neuere Forschung, dass der Übergang in die Kapitaldeckung nicht zwangsläufig zu geringeren Sparanstrengungen führt.

Fazit der Literatur: Übergang zur Kapitaldeckung sinnvoll

Lässt die seit den 1990er Jahren stark gewachsene theoretische Literatur ein zusammenfassendes Urteil über die Wünschenswertigkeit einer kapitaldeckungsorientierten Rentenreform zu? In einem Überblicksartikel argumentiert Börsch-Supan (1998), dass zwar kein Konsens über die reformbedingten Effizienzgewinne und die Höhe der entgegenstehenden „Doppelbelastung“ bestünde; die bis zur Jahrtausendwende publizierten Beiträge würden aber überwiegend für eine Reform argumentieren oder die Frage für „unentschieden“ erklären. Auch neuere Literaturübersichten stützen dieses Fazit.

Die zur Reform neigende theoretische Literatur wird ergänzt durch Simulationsmodelle, die überwiegend Wohlfahrtsgewinne und einen alle Generationen besserstellenden Reformprozess aufzeigen. Da tiefgreifende Rentenreformen nur selten beobachtet und zudem oft zeitgleich mit anderen Reformen angeschoben werden, sind empirische Studien rar. Hinsichtlich der zahlreichen kapitaldeckungsorientierten Rentenreformen Lateinamerikas seit den 1980ern wird in der empirischen Literatur ein überwiegend positives Fazit gezogen.

Übergangskosten sind gering und breit streubar

Die vorangehende Diskussion verdeutlicht, dass die im Zuge einer Reform entstehende „Doppelbelastung“ verhältnismäßig gering ausfallen würde. Damit diese Kosten nicht ausschließlich an den derzeitigen Arbeitnehmern hängen bleiben, sollten sie breit gestreut werden. Zu diesem Zweck bietet sich angesichts der günstigen Finanzierungsbedingungen der Bundesrepublik eine schuldenfinanzierte Übernahme bestehender Ansprüche aus dem Umlagesystem in die neu zu schaffende Kapitaldecke an. Außerdem wäre eine Teilfinanzierung aus Privatisierungsgewinnen möglich - entsprechendes Potenzial besteht in Deutschland gewiss. Auch bei einer breiten Streuung der Übergangskosten müsste der neu entstehende Kapitalfonds nicht zwingend bei einer Behörde angesiedelt werden; vorstellbar sind ebenfalls individuelle Subventionen, die im Rahmen einer Mindestversicherungspflicht bei zertifizierten privaten Anbietern eingesetzt werden.

Aufgrund der hohen, wachsenden Differenz zwischen der Rendite des derzeitigen Umlagesystems und der potenziellen Rendite kapitalgedeckter Alternativen werden die Kosten einer Beibehaltung des Status quo weiter steigen. Gleichzeitig fallen die Übergangskosten derzeit gering aus und können breit gestreut werden. Die Politik sollte die gesetzliche Rentenversicherung daher zügig um eine kapitalgedeckte Komponente ergänzen. An entsprechenden Reformvorschlägen mangelt es nicht.

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