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Corona-Krise: Schuldenvergemeinschaftung, Banken und die EZB

Im vergangenen Monat wurden zwei große Liquiditätsspritzen angekündigt: Erstens ein Pandemie-Notkaufprogramm (Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) in Höhe von 750 Milliarden Euro, das "die Palette der im Rahmen des Kaufprogramms für den Unternehmenssektor (CSPP) zugelassenen Vermögenswerte erweitert und die Besicherungsstandards zu lockern". Zweitens das am 9. April vereinbarte und 530 Milliarden Euro umfassende SURE-Finanzierungspaket (Supporting Unemployment Risks in Emergency).

Beide Liquiditätsmaßnahmen belaufen sich auf insgesamt 1,2 Billionen Euro, etwa 25 Prozent der gesamten seit 2008 bereitgestellten Liquidität. Hauptzweck der Programme ist es, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Institutionen der EU zu erhalten. Die begleitenden Ankündigungen zielen genau darauf ab: PEPP richtet sich an Unternehmen und steht unter der Schirmherrschaft der Europäischen Investitionsbank. Der SURE-Fonds steht den Regierungen der Mitgliedstaaten zur Verfügung und wird vom Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) verwaltet.

Hitzige Debatten

Der SURE-Fonds führte hinter den Kulissen zu hitzigen Debatten. Frankreich forderte mit acht weiteren südlichen Staaten des Euroraums die Einführung des Fonds und drohte ihn in kleinem Kreis umzusetzen, falls Deutschland und die Niederlande nicht bereit wären, den Fonds mit zu finanzieren. Die Forderungen wurden mit dem Hinweis auf die existenzielle Krise der EU und des Euros verbunden. Mit der Zustimmung zur gemeinschaftlichen Haftung des Fonds unter allen 19 Mitgliedsstaaten scheint eine rote Linie überschritten worden zu sein. Streben die neun Länder nach ihrem Etappensieg nun nach größerem? Vieles spricht dafür, denn statt Deutschland und den Niederlanden für ihr Entgegenkommen zu danken, kritisierte Frankreichs Finanzminister Bruno Le Maire sie für ihr Pochen darauf, die Mittel des Fonds nicht als Transfers, sondern als Darlehen zu gestalten.

Lockerung der Bankenregeln

Zusätzlich zu den beiden großen Liquiditätsprogrammen wurden die fiskalischen Vorschriften und die BASEL-Regeln zur Eigenkapitalausstattung der Banken gelockert. Darüber hinaus gibt es Bestrebungen, die Bilanzvorschriften zu lockern, z.B. hinsichtlich der Pflicht zur Anerkennung notleidender Kredite. Kritischen Stimmen, unter ihnen auch Befürworter einer stärkeren Zentralisierung der EU, gehen diese Maßnahmen allerdings zu weit. Bruegel veröffentlichte kürzlich einen Artikel von Nicholas Veron, der diesen Sachverhalt thematisiert.

Veron argumentiert, dass aufgrund der durch die Europäische Bankenaufsichtsbehörde gelockerten BASEL III Anforderungen bezüglich des Verhältnisses von Eigenkapital zu Vermögenswerten der Banken Verluste aus Kreditgeschäften die Kapitalpuffer der Banken reduzieren können. Aus diesem Grund bestünde keine Notwendigkeit, weitere Zugeständnisse durch eine Änderung der Bilanzierungsvorschriften zu machen. Er weist darauf hin, dass die Banken sich vehement gegen die höheren Kapitalanforderungen gewehrt haben, die sie gemäß Basel III seit 2013 "aufbauen" mussten. Laut Veron weist dies darauf hin, dass, wenn ihre Lobbyarbeit damals erfolgreich gewesen wäre, die Kapitalpuffer der Banken heute zu klein wären, um Verluste abzufedern, die nach der jüngsten Lockerung der Regeln noch zu verzeichnen sind.

Diese Analyse ist jedoch strittig. So haben Anat Admati und Martin Hellwig darauf hingewiesen, dass Argumente wie diese auf der falschen Annahme beruhen, Bankkapital sei eine Art Reserve, aus der man sich in Zeiten der Not bedienen und die man später aus Gewinnen wieder auffüllen könne. Kapital ist jedoch keine Reserve, sondern eine der Komponenten der Passivseite der Bilanz, die zur Finanzierung von Vermögenswerten auf der Aktivseite verwendet wird. Obwohl es außer Zweifel steht, dass die Kapitalniveaus, gemessen an den Baseler Kennzahlen, gestiegen sind, ist das europäische Bankensystem nach wie vor gehemmt und dysfunktional, weil die Kennzahlen nicht hilfreich sind. Zwischen dem Marktwert des Kapitals einer Bank und seiner regulatorischen Berechnung sollte es keinen Unterschied geben. Der bestehende Unterschied zeigt an, dass eine der beiden Größen falsch ist und Regulierer liegen deutlich häufiger falsch als die Marktteilnehmer.

Chronisch instabile Banken

Da die europäischen Banken nicht in der Lage waren, Investoren zu überzeugen, frisches Kapital bereitzustellen, wurden sie vor der Pandemie vor allem durch zwei wesentliche Liquiditätsquellen über Wasser gehalten. Erstens die zunehmende Nutzung der Kreditfazilitäten des Eurosystems. Die Bruttokredite der Banken im Rahmen dieser Fazilität belaufen sich inzwischen auf 3,1 Billionen Euro. Zweitens die ständige Zufuhr von Liquidität durch die EZB. Keine dieser "vorübergehenden" Maßnahmen hat zu einer wirklichen Erholung geführt. Trotz der strengeren BASEL III-Anforderungen war die EZB gezwungen, die Grenze zwischen Kreditvergabe und direktem Ankauf im Jahr 2015 zu überschreiten, als sie ihr großangelegtes Ankaufprogramm startete. Mittlerweile hat die EZB über das Programm Wertpapiere im Umfang von etwa 2,9 Billionen Euro gekauft. Das Ankaufprogramm sowie der größte Teil der Ausweitung der Kreditfazilitäten des Eurosystems fallen in die Zeit nach 2013, was den Beginn des Zeitraums markiert, in dem die Banken höhere Kapitalpuffer aufbauen sollten.

EZB und Staatsschulden

Eines der wichtigsten Merkmale der BASEL-Regeln betrifft die Bilanzierung von staatlichen Anleihen, ausgegeben von Gebietskörperschaften verschiedener Ebenen. Diese fließen entweder mit einer niedrigen Risikogewichtung ein oder mit einer Risikogewichtung von null. Bob Lyddon schätzt, dass die EZB und das Eurosystem Stand Ende 2019 etwa 64 Prozent der gesamtstaatlichen Bruttoverschuldung der 19 Euro-Länder der Eurozone entweder direkt oder über Besicherungsgeschäfte finanzierte.

Kann die EZB diese Schuldtitel wieder an andere Marktteilnehmer verkaufen? Wir haben uns bereits früher zu den Überlegungen der Eurogruppe der Finanzminister über neue Instrumente geäußert, die der Vergemeinschaftung der Schulden ziemlich nahekommen. Der Begriff "Sovereign Bond Backed Securities" ("SBBS") bezieht sich auf erdenkliche neue Wertpapiere, die aus einer tranchierten Verbriefung eines diversifizierten Portfolios von Staatsanleihen der Mitgliedsstaaten der Eurozone entstehen würden. Die Tranche mit der geringsten Ausfallwahrscheinlichkeit würde als ESBie "European Safe Bond" bezeichnet. Obwohl auch hier Risiken gepoolt würden, wäre das anders als bei den diskutierten Eurobonds kein Schritt in die Vergemeinschaftung von Schulden, solange die Papiere nicht explizit vom ESM garantiert wären.

Ausblick: Schuldenvergemeinschaftung light

Es ist nicht schwierig zu erkennen, worauf all das hinauslaufen wird. Gibt es kein schnelles Ende der Pandemie, was wahrscheinlich scheint, wird Frankreich seinen Forderungen zusätzlichen Nachdruck verleihen. Bis vor kurzem waren Angelegenheiten wie ESBies und durch Staatsanleihen besicherte Wertpapiere eine Angelegenheit der Finanzminister, die nur in der Eurogruppe diskutiert wurden. In dieser Situation konnten Deutschland und die Niederlande eine Vergemeinschaftung der Schulden und Schuldenerlasse abwiegeln. Durch die aktuelle Situation ist der Themenkomplex jedoch zu den Staats- und Regierungschefs gewandert. Wir erwarten, dass es angesichts der aktuellen Situation, nicht wie von Bruegel erhofft zu einer Vollendung der Bankenunion und einer Zentralisierung Europas kommt, sondern zu einer moderaten Vergemeinschaftung von Schulden.

Die EZB ist derweil tief beunruhigt. Die neuen Maßnahmen werden als Liquiditätsspritzen dargestellt. Es geht jedoch derzeit vornehmlich nicht um Kreditvergabe, sondern den Ankauf von Wertpapieren. Die EZB befürchtet, dass in der Öffentlichkeit erkannt wird, dass die Bailouts 2008 und die 6 Billionen Euro schweren Stützungsmaßnahmen für Banken ihren Zweck nicht erfüllt haben.

Veron macht in seinem Aufsatz folgendes vielsagendes Argument, warum es ein Fehler wäre, die Bilanzierungsregeln für Kreditausfälle aufzuweichen:

„Es hat einen erheblichen Wert Anlegern und der breiten Öffentlichkeit zu vermitteln, dass es Banken nicht erlaubt ist, schlechte Nachrichten zu verbergen und sich weiter zu zombifizieren.“

Alles hängt nun davon ab, dass die öffentliche Stimmung nicht kippt und die Mär von soliden Finanzen im Euroraum weiterhin Bestand hat: Die Banken sind sicher und die Mitgliedsstaaten brauchen keine Eurobonds, sie müssen nur den Gürtel ein wenig enger schnallen. Frankreich hingegen scheint das Spiel nicht mitspielen zu wollen und ist bereit zur Konfrontation auf der Eurobonds-Front.

Foto (bearbeitet): Anika Huizinga/Unsplash

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