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Der ESM: Vom Provisorium zur zentralen Instanz

Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) hat eine bemerkenswerte Entwicklung hinter sich. Zunächst wurde er als Provisorium ins Leben gerufen und diente während der Eurokrise als Vehikel, um zahlungsunfähige Staaten zu stützen. Aktuell wird er mit immer weitreichenderen Befugnissen ausgestattet. Der ESM wird dadurch zu einer zentralen Instanz im Euroraum.

Seit seiner Einführung vor zehn Jahren hat sich der Charakter des ESM maßgeblich verändert. Zunächst war er ein Beispiel für innovative Instrumente der EZB, die die Bereitstellung von Liquidität an klamme Mitgliedsstaaten erlauben, ohne die Kosten direkt den finanzstärkeren Ländern aufzubürden.

Ursprünglich trug er die Bezeichnung Europäische Finanzstabilitätsfazilität (EFSF) und sorgte durch die Rolle beim Bailout Irlands im Januar 2011 und beim Bailout Griechenlands im Juli 2011 in der Öffentlichkeit für Aufsehen. Er wurde als „vorübergehend“ bezeichnet und stets wurden die strengen Kreditvergabelimits betont, was auf die Verlegenheit in hohen Beamtenkreisen der EU und der EZB schließen lässt, dass eine solche Einrichtung überhaupt notwendig geworden war.

Neue Befugnisse für den ESM

Die Zeiten haben sich geändert. Im Dezember 2018 wurden dem ESM weitere Befugnisse übertragen:

> Als Backstop für den Single Resolution Fund (SRF) wird er eine Schlüsselrolle bei künftigen Bankenrettungen spielen.

> Sollten künftige Mitgliedsländer staatliche Rettungsaktionen benötigen, wird der ESM an der Gestaltung und Überwachung der Programme beteiligt sein.

> Darüber hinaus erhielt der ESM zusätzliche Kompetenzen, um die beiden neuen Aufgaben erledigen zu können.

Der ESM wird somit zum Kernstück des Konzeptes eines in Zukunft einheitlichen Finanzsystems in Europa, sobald die Banken- und Kapitalmarktunion vollendet und ein gesamteuropäisches Einlagensicherungssystem (EDIS) steht. Teil der Vision ist eine einzige Finanzaufsichtsbehörde, die mittels des Single Supervisory Mechanism (SSM) die geordnete Abwicklung von in Schieflage geratenen Banken sicherstellt. Eine solche Abwicklung könnte in Form einer Liquidation nach dem Bail-In der Gläubiger erfolgen oder in eine Rekapitalisierung durch den ESM münden, falls die betroffene Bank in der Lage ist, glaubwürdige Umstrukturierungspläne vorzulegen. Dementsprechend ist der in Luxemburg ansässige ESM eine ständige Einrichtung mit 155 Mitarbeitern, die bei einem eingezahlten Kapital von 80 Milliarden Euro autorisiert ist, bis zu 700 Milliarden Euro zu verleihen.

Zukünftige Aufgabe des ESM

Die folgende Erklärung beschreibt den Zweck des ESM auf seiner Internetseite. Der ESM wurde etabliert, "...um Ländern der Eurozone zu helfen, die sich in einer schweren finanziellen Notlage befinden. [...] Während der europäischen Staatsschuldenkrise halfen der ESM und die EFSF den Euro zusammenzuhalten. Sie liehen Geld an Griechenland, Irland, Portugal, Spanien und Zypern. Ohne diese Hilfe hätten einige dieser Länder den Euro verlassen müssen".

Es ist offensichtlich, dass die ursprüngliche Hauptfunktion des ESM und seiner Vorgänger (zuvor gab es neben dem EFSF noch den Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus) ursprünglich darin bestand, den Euro vor der Zersplitterung zu bewahren.

Die Darstellung des zukünftigen Zwecks des ESM impliziert zwei Hauptfunktionen (und spielt das Risiko der Rettung von Staaten herunter):
i) Verwaltung der ausstehenden Schulden in Höhe von 90 Milliarden Euro; der ESM ist einer der größten Emittenten weltweit von auf Euro lautenden Schuldtiteln.
ii) Refinanzierungsmittel für in Schwierigkeiten geratene Banken zur Verfügung stellen

Unserer Ansicht nach täuscht diese Darstellung über den Plan hinweg, den ESM langfristig mit zwei weiteren Aufgaben zu betrauen: Als Rekapitalisierungs-Backstop für die EZB und als haushaltspolitischer Aufseher.

Rekapitalisierungs-Backstop für die EZB

Im Juli 2011 wäre es für die EZB politisch sehr schwierig gewesen, Griechenland direkt zu helfen. Stattdessen wurde die Hilfe über neu ausgegebene Anleihen finanziert, bei der die EFSF die Schlüsselrolle als "Zweckgesellschaft" spielte.

Die EFSF kaufte in großen Mengen die von Marktteilnehmern als nahezu wertlos angesehene griechische Anleihen. Dies geschah nicht zum Marktpreis, der einen Bruchteil des Nennwerts ausmachte, sondern zum vollen Nennwert. Unterstützt durch ungedeckte Garantien der damals 17 Mitgliedsstaaten der Eurozone (Lettland und Litauen waren damals noch keine Mitglieder der Eurozone), erhielt die EFSF von den großen Rating-Agenturen die AAA-Ratings und konnte so Anleihen zu niedrigen Zinssätzen ausgeben.

Beachtlich ist, dass von den insgesamt 440 Milliarden Euro der bestehenden Garantiezusagen 228 Milliarden von Griechenland, Irland, Portugal, Spanien, Italien und Zypern kamen. Diese Rettungsaktion der EZB wurde durch einen eher laxen Ansatz bei der Bilanzierung weiter erleichtert. Der Ankauf zum Nennwert wurde als „fair“ deklariert, da die Existenz der EFSF Ausfälle von Staaten effektiv verhinderte. Daher, so das Argument, sei kein Risiko eines "Kreditereignisses" (credit event) - eine seitdem von Ratingagenturen regelmäßig für Kreditausfälle (default) verwandte Formulierung - entstanden.

Bemerkenswert ist auch die Lockerung der Bedingungen für Bailouts für Staaten, als die EFSF zum ESM wurde. Die Unterstützung, die Griechenland 2010 von der EZB gewährt wurde, hatte mit einem Strafzinssatz von 5,5 Prozent ihren Preis, doch die EFSF stelle ein Jahr später Mittel zu einem Satz von 3,5 Prozent bereit. Die Finanzierung der EZB war an die Bedingung geknüpft, dass die von ihr erworbenen Vermögenswerte mit einem Investment-Grade-Rating von zwei großen Agenturen versehen sein mussten. Die EFSF verzichtete hingegen auf alle Qualitätsanforderungen der Sicherheiten. Die zuvor angewandten Auflagen zur Überbesicherung wurden ebenfalls nicht mehr angewendet. Anders ausgedrückt: Zuvor waren Sicherheiten im Wert von 110 Prozent der beantragten Refinanzierungsmittel erforderlich, diese wurden auf 100 Prozent gesenkt.

Haushaltsrechtliche Überwachung

Es ist eine natürliche Entwicklung des ESM von der ursprünglich reinen Bereitstellung von Rettungsmitteln hin zur Überwachung und Verwaltung der Hilfsprogramme im Auftrag der EZB, der zukünftig noch größere Befugnisse zur Durchsetzung von Regeln für die Aufstellung der nationalen Haushalte der Mitgliedstaaten haben wird.

Wir gehen davon aus, dass die Reaktion auf die veränderte Haltung des deutschen Finanzministers Olaf Scholz gegenüber einer einheitlichen Einlagensicherung dazu geführt hat, dass die Chef-Ökonomen der EZB eine zuletzt diskutierte Schuldenvergemeinschaftung nun zunächst auf Eis gelegt haben. Angesichts des fehlenden Widerstands gegen frühere Ankündigungen der zukünftig größeren Rolle des ESM bei der Durchsetzung von Haushaltsregeln für die Mitgliedsstaaten ist ein Bedeutungszuwachs des ESM plausibel. Er könnte als eine Art Aufsichtsgremium präsentiert werden, mit dem Mitgliedsstaaten, die gegen nationale Haushaltsregeln verstoßen, gedroht werden kann. Künftige Staaten, die wie Italien im Jahr 2018 "abtrünnig" werden wollen, werden vorsichtig sein müssen. Wenn diese Länder weiterhin Mitglieder der Eurozone sein wollen, müssen sie sich an die Regeln halten oder riskieren, von der Finanzierung abgeschnitten zu werden

Zentraler Baustein für eine Fiskalunion

Durch die Ausweitung der Rolle des ESM als offizieller Backstop für den SRF haben die Behörden einen Teil des Grundsteins für eine Fiskalunion gelegt. Diese Grundlagen werden erst dann offiziell enthüllt, wenn die politische Union der Gläubigernationen im Eurosystem endgültig beschlossen ist, so die Hoffnung. Um keinen Zweifel an der Bedeutung des ESM für die Zukunft des Euro selbst aufkommen zu lassen, wird der Gouverneur des ESM De Croo im jüngsten Jahresbericht des ESM zitiert:

"Obwohl der Euro die zweitwichtigste internationale Währung ist, zeigen die Krise und die jüngsten Spannungen, dass eine Stärkung der internationalen Rolle des Euro gerechtfertigt ist. Die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion und die Kapitalmarktunion sind von entscheidender Bedeutung.“

Der entscheidende Unterschied zwischen der Wahrnehmung der eigenen Rolle durch den ESM und unserer Sicht sind die Einschätzungen der Rahmenbedingungen. Der ESM ist davon überzeugt, dass die Krise vorbei und der nächste natürliche Schritt die Vollendung der Bankenunion ist, um die Rolle des Euro zu stärken. Wir sind hingegen überzeugt, dass die Gefahr für den Euro groß ist, an Relevanz einzubüßen, wenn es nicht zu einer Fiskalunion kommt.

Bild (bearbeitet): Christian Wiediger/Unsplash

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