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Eurozone: Führen alle Wege in die Zentralisierung?

Während sich die öffentliche Sorge über hohe Staatsschuldenstände auf einem Tiefpunkt bewegt, sind die strukturellen Probleme der Eurozone nicht verschwunden. Das System der Eurozone forciert einen Teufelskreis zwischen Staaten und Banken und setzt Nationalstaaten fragwürdige Anreize, sich auf Kosten ihrer Nachbarländer zu verschulden. Europas politische Führungsspitzen debattieren deshalb, wie sie dieser Situation Herr werden können. Da keine erfolgreiche Bindung der Nationalstaaten an Regeln in Aussicht ist und die Transferunion prinzipiell bereits akzeptiert ist, steht auch eine Zentralisierung der Fiskalpolitik zur Diskussion. Allerdings ist vor Ausbruch der nächsten Krise nicht zu erwarten, dass die Nationalstaaten sich für die dafür notwendige Abgabe von Souveränität entscheiden werden.

Überleben des Euros hängt von mehr Zentralisierung ab

Trotz fortbestehender Probleme der Euro-Währungspolitik, scheint die öffentliche Besorgnis über hohe Staatsschuldenstände auf ihren niedrigsten Stand seit 2008 gesunken zu sein. Das geringe öffentliche Interesse kann auf eine Reihe verschiedener Faktoren zurückgeführt werden.

Erstens spielen die EZB und die Euro-Finanzminister die Probleme der Eurozone herunter und loben gleichzeitig das moderate Wirtschaftswachstum der Eurozone. Zweitens sind die Medien derzeit stark mit dem Brexit-Prozess beschäftigt und drittens gab es seit der letzten Griechenland-Krise vor fast drei Jahren keine sichtbaren Schocks in der Eurozone. Außerdem ist 2017 das erste Jahr, in dem alle Budgetdefizite der Eurozonen-Staaten unterhalb von 3 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts liegen und damit die 3-Prozent-Obergrenze des 1999 Stabilitäts- und Wachstumspakts erfüllen.

Allerdings wähnen sich trotz der Popularität der vermeintlichen Erfolgsgeschichte der Euroerholung Europas politische und institutionelle Führung nicht in falscher Sicherheit. Ihnen sind die Probleme bewusst und sie führen eine offene Debatte über politische Maßnahmen, die vor Ausbruch der nächsten Krise umzusetzen sind.

Eurozone setzt fragwürdige Anreize zu Überschuldung

Seit 2012 hat die EZB eine führende Rolle darin gespielt, die Kernprobleme der Eurozone zu verdecken. Die meisten in der Debatte diskutierten Vorschläge erkennen allerdings an, dass die EZB die tiefsitzenden Probleme nicht lösen kann, ohne weite Zentralisierungsschritte zu unternehmen.

Wie Philipp Bagus bemerkt, hat die EZB-Politik strukturelle Probleme ironischerweise vertieft und dabei die ‚Fehlkonstruktion‘ des Euros offengelegt. Die Krise ist für die Öffentlichkeit kaum sichtbar, weil die Regierungen der Eurozone sich für ihre Schuldenaufnahme nicht mehr an die Kreditmärkte wenden müssen. Wenn die Regierung eines Landes wünscht, mehr Kredite aufzunehmen, gibt sie Staatsanleihen aus. Motiviert von der regulatorischen Vorzugsbehandlung solcher Anleihen kombiniert mit moderaten und als risikofrei geltenden Renditen, kaufen einheimische Banken diese Staatsanleihen. Die heimischen Banken verpfänden ihre Anleihen anschließend an die nationale Zentralbank, die dafür frisches Zentralbankgeld ausgeben darf. Ergebnis dieser Liquiditätsschaffung sollte sein, dass die Kaufkraft des Euros nicht nur in diesem Land, sondern in der ganzen Eurozone etwas abnimmt. Alle Länder haben den fragwürdigen Anreiz, sich so zu verhalten.

Gemeinsame SBBS-Anleihen sind allein keine Lösung

Im März haben wir eine geldpolitische Maßnahme diskutiert, die wahrscheinlich als nächstes zum Einsatz kommt: Sovereign Bond-Backed Securities (SBBS). Der Vorschlag würde die Schaffung einer wahrscheinlich der EZB unterstehenden Institution einschließen, die Staatsanleihen der Eurozonen-Mitglieder kaufen und deren Kauf mit der Ausgabe von drei verschiedenen Anleihen - einer Senior-, Mezzanine-, und Junior-Tranche - finanzieren soll.

Einer der vielen Vorteilen, die der gerade von allen 19 Mitgliedsstaaten begutachtete Bericht verspricht, ist den Teufelskreis zwischen Nationalstaaten und ihren heimischen Banken zu brechen. Dies ist allerdings der Kern des oben beschriebenen Finanzierungsmechanismus‘ und wahrscheinlich der wichtigste Grund, weshalb die Krise aus dem öffentlichen Auge verschwunden ist. Am 25. Mai treffen sich die Finanzminister der Eurozone (ECOFIN) und das SBBS-Projekt ist mit auf der Agenda. Wenn der Vorschlag grünes Licht bekommt, wird er entweder wenig Wirkung auf den beschriebenen Teufelskreis haben, oder, wenn er ihn bricht, neue Probleme entfesseln. Eine sichtbare neue Krise könnte durch die Beendung des komfortablen Status-Quo der Staatsfinanzierung entzündet werden.

Willkür in Regeldurchsetzung führt zu politischen Verstimmungen

Wenn die Abhängigkeit von der EZB-Geldpolitik weiter durch politisches Handeln gestützt wird, sieht Bagus lediglich zwei Möglichkeiten: Entweder (a) die strenge Umsetzung neuer Regeln für Staatsausgaben und Defizite, oder (b) die Institutionalisierung einer Transferunion innerhalb der Eurozone. Wir würden eine dritte Möglichkeit hinzufügen: Die vollständige Zentralisierung der Fiskalpolitik durch die Schaffung einer einzigen Rechtseinheit der 19 Eurozonen-Staaten. Diese dritte Option würde eine Transferunion schaffen, die denen heute innerhalb von Nationalstaaten üblichen ähnelt.

Es wäre schwierig, die erste Option - neue Regeln ohne weitere Zentralisierung - angesichts der gegenwärtigen Auseinandersetzungen zwischen den europäischen Institutionen und einigen ärmeren osteuropäischen Staaten einzuführen. Deren Regierungen beschweren sich über willkürliche Regeldurchsetzung seitens der Europäischen Institutionen.

Der Präsident der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, prahlt sogar mit einer ‚flexiblen‘ Handhabung der Regeln. Wie die SPIEGEL-Journalisten Peter Müller und Christopher Schult schreiben: „Alle sind gleich, aber manche sind gleicher als andere, ist Junckers Arbeitsmotto, zum Leidwesen all der Länder, die sich innerhalb der EU benachteiligt fühlen, darunter vor allem die kleineren osteuropäischen Staaten.“ Die Autoren bemerken, dass bei 120 Regelbrüchen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes in 20 Jahren bloß in einem Fall - im Jahr 2012 gegen Ungarn - Sanktionen erlassen wurden.

Die evidente Nicht-Durchsetzung der Finanzregeln kombiniert mit einzelnen Versuchen, Länder wie Ungarn, Polen, und Tschechien zur Einhaltung nicht-finanzieller Regeln zu zwingen, hat politische Spannungen geschaffen. Polen wurde zudem von der Europäischen Kommission dafür kritisiert, Urteile des Europäischen Gerichtshofs zu missachten. Im letzten Juli initiierte die Kommission einen Sanktionsprozess, der zur Aufhebung des polnischen EU-Stimmrechts führen könnte. Wahrscheinlicher sind jedoch finanzielle Sanktionen in Form der Streichung von Subventionen aus dem EU-Strukturfonds. Diese Strafen könnten mit dem neuen 2020 beginnenden EU-Finanzierungspaket ausgeführt werden.

Fisaklische Zentralisierung als einziger Ausweg?

Eine populäre, wenn auch etwas zynische Sicht ist, dass prominente politische Führungspersonen wie Kanzlerin Merkel und Präsident Macron mit dieser Spaltung zwischen Eurozonen- und Nicht-Eurozonen-Staaten zufrieden sein könnten. Der Brexit wird das EU-Budget reduzieren und das macht größere Änderungen nötig, die den Nicht-Eurozonen-Staaten als Alles-oder-Nichts präsentiert werden könnten, um sie zu einer Entscheidung für oder wider den Euro zu drängen.

Nach Macrons Reden, in denen er für eine Banken-, Kapitalmarkt-, und Fiskalunion warb und einen Europäischen Währungsfonds sowie ein Europäisches Finanzministerium mit eigenen Haushaltsrechten forderte, scheint der französische Präsident nicht weit von Bob Lyddons Position entfernt sein, dass die einzig ernsthafte politische Option zur Eurorettung die Vervollständigung eines einzigen Europäischen Staates ist. Also:

1. Alle EU-Mitgliedsstaaten nehmen den Euro als Währung an.
2. Eine gemeinsame europäische Einlagensicherung.
3. Vereinigung des Eurosystems zu einer juristischen Person.
4. Harmonisierung der Formen von Zentralbankgeld.
5. Vergemeinschaftung von Staatsschulden.

Lyddon ist der Ansicht, dass die Schwere der Staatsschulden- und Bankenprobleme der Eurozonen-Staaten in einer Reihe von Bereichen unterschätzt wird. Zum Beispiel haben die Europäische Investitionsbank (EIB) und der Europäische Fonds für Strategische Investitionen (EFSI), der dieser untersteht, seit 2015 über 200 Milliarden Euro an Krediten hauptsächlich für Infrastrukturprojekte ausgegeben. Dies sind allerdings keine Projekte, die zu mehr Wachstum führen. Es handelt sich vielmehr um schuldenfinanzierte Staatsausgaben, die lediglich kurzfristig das Bruttoinlandsprodukt steigern, aber Mitgliedsstaaten mit Schuldendiensten über Jahre in die Zukunft belasten.

Zweitens, die Bankensysteme einiger Peripherieländer bleiben hoffnungslos mit faulen Krediten überladen und die magische Lösung, notleidende Kredite zu verbriefen, ist im Sande verlaufen, weil private Käufer von den Angeboten nicht überzeugt werden konnten. Die Bürde notleidender Kredite wird begleitet durch das schwerwiegendere Problem der „Zombie-Kredite“: Kredite, die nur angesichsts der durch die EZB ermöglichten Niedrigzinsen noch bedient werden.

Drittens, die Verhandlungen um die häufig diskutierte gemeinsame Europäische Einlagenversicherung scheinen festzustecken, obwohl sie noch als Punkt auf der Agenda für die ECOFIN am 25. Mai stehen.

Die einzig realistische Aussicht, diese Probleme zu beantworten, ist der Entzug von Kompetenzen der Nationalstaaten. Wird diese Lösung nicht umgesetzt, werden die fragwürdigen Anreize zur Schuldenaufnahme die weitere Existenz des Euros gefährden.

Ohne Krise: Weitere Zentralisierung unwahrscheinlich

Nach unserer Einschätzung hat Bob Lyddons Vorschlag das Potential, von den Führungsspitzen der europäischen Politik Zuspruch zu finden. Vor dem Hintergrund steigender Zinsen und dem Aufbegehren gegen die EZB-Unterstützung erscheint es wenig sinnvoll, den Versuch zu unternehmen, die EZB-Regeln weiter anzupassen. Das Prinzip der Schuldenvergemeinschaftung ist grundsätzlich bereits akzeptiert, wie die Funktionsweise des EU-Budgets und der Europäische Investitionsbank suggerieren. Wird ein größerer Zentralisierungsplan angekündigt, könnten viele Nicht-Eurozonenstaaten zum Schluss kommen, dass sie in einer erweiterten Eurozone besser aufgehoben wären.

Der Plan für einen einzigen Europäischen Staat würde von den Nationalstaaten natürlich verlangen, Souveränität in erheblichem Umfang aufzugeben. Deshalb ist eine weitere Zentralisierung in Abwesenheit einer Krise unwahrscheinlich. Bevor eine konkrete Zentralisierung stattfindet, werden die nationalen Regierungen vermutlich weiterhin bestehende Regeln umgehen - unter anderem um die Schließung und Auflösung von signifikanten Banken zu verhindern. Deshalb liegen alle Augen auf dem Ausbruch der nächsten Krise, deren Kosten vielleicht in einer vollständigen Zentralisierung oder gar Schuldenvergemeinschaftung liegen.

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