Die auf Grundstücke und Gebäude erhobene Grundsteuer gehört zu den wichtigsten Einnahmequellen der Kommunen. Sie macht etwa 15 % ihrer Steuereinnahmen aus. 2018 erklärte das Bundesverfassungsgericht die auf jahrzehntealten Einheitswertfeststellungen fußende Grundsteuerpraxis für rechtwidrig. Eine zentrale Neuerung des darauffolgenden Reformkompromisses ist die sogenannte Länderöffnungsklausel, nach der die Länder die Bemessungsgrundlage und andere Details der Grundsteuer künftig eigenständig gestalten dürfen.
Auch die nun stärker dezentralisierte Grundsteuer bleibt indes fiskalpolitisch problematisch und stellt für die Kommunen keine verlässliche Einnahmebasis dar. Vorschläge, sie durch kommunale Aufschläge auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer zu ersetzen, bleiben daher attraktiv. Ein bleibender Verdienst der Grundsteuerreform ist jedoch die Länderöffnungsklausel. Wird sie zukünftig in anderen Steuerbereichen angewandt, könnte der fiskalische Föderalismus ein wohlverdientes Comeback erleben.
Grundsteuerreform bringt Länderöffnungsklausel
Die bisher auf wohnlich oder gewerblich genutzte Grundstücke und Gebäude erhobene Grundsteuer kommt in einem dreistufigen Verfahren zustande. Zunächst wird der sogenannte Einheitswert des zu besteuernden Objektes ermittelt, der auf einer fortgeschriebenen Wertfeststellung von 1964 (Westdeutschland) bzw. 1934 (Ostdeutschland) basiert. Dieser Einheitswert wird anschließend mit einer bundesweit einheitlichen Steuermesszahl und einem kommunal festgesetzten Hebesatz multipliziert.
Da die seit 1964 bzw. 1934 fortgeschriebenen Einheitswerte relative Verschiebungen im Marktwert der besteuerten Objekte nicht berücksichtigen, erklärte das Bundesverfassungsgericht sie 2018 für grundgesetzwidrig und beauftragte den Gesetzgeber, die Bemessungsgrundlage neu aufzustellen. Im darauffolgenden Reformprozess favorisierte die Große Koalition eine bundesweit einheitliche Lösung. Statt der alten Einheitswerte sollten sogenannte Grundsteuerwerte zugrunde gelegt werden, die den tatsächlichen Marktwert auf Basis von zahlreichen Faktoren wie den regelmäßig neu eingeschätzten Bodenrichtwerten, statistisch ermittelten Nettokaltmieten und der Grundstücks- und Gebäudefläche approximieren.
Eine bundesweit einheitliche Neuregelung kam jedoch nicht zustande, da Bayern eine rein flächenbasierte Besteuerung anstrebte – und sich darauf berief, dass das Verfassungsgerichtsurteil die spezifische Besteuerungsgrundlage explizit offenlässt. Auch andere Länder meldeten Zweifel am einheitlichen „Bundesmodell“ an, woraufhin der Reformentwurf durch eine Länderöffnungsklausel erweitert wurde: Jedem Land steht es nun frei, dem Vorschlag des Bundes zu folgen, oder bis Anfang 2022 ein alternatives verfassungskonformes Verfahren zur Feststellung der Bemessungsgrundlage und der Steuermesszahlen zu etablieren.
Ein föderales Experimentierfeld
Neben Bayern machen sechs weitere Länder Gebrauch von der Länderöffnungsklausel. In Baden-Württemberg ist zur Grundsteuerfestsetzung zukünftig der Bodenrichtwert des besteuerten Grundstücks maßgeblich, nicht aber der Wert darauf stehender Gebäude oder erwirtschafteter Mieten. Hessen, Niedersachsen und Hamburg legen wie Bayern die Grundstücks- und Gebäudeflächen zugrunde, differenzieren jedoch verschiedentlich nach Lage und Nutzung. Sachsen und das Saarland folgen dem Bundesmodell zwar hinsichtlich der Grundsteuerwerte, setzen aber abweichende Messzahlen, die beispielsweise zu einer höheren Besteuerung unbebauten Landes führen.
Die Länderöffnungsklausel führt zu einer komplexen föderalen Arbeits- und Kompetenzteilung. An der Gestaltung der ab 2025 zu erhebenden reformierten Grundsteuer sind der Bund mit seiner grundsätzlichen Steuerkompetenz, die Länder mit ihren gegebenenfalls abweichend bestimmten Bemessungsgrundlagen und die Gemeinden mit ihrem Hebesatzrecht beteiligt. Die auf Landesebene getroffenen Regelungen können den Gestaltungsspielraum der Gemeinden außerdem anderweitig erweitern, etwa durch innerstädtisch differenzierte Steuersätze und die außer in Bayern überall neu vorgesehene Baulandsteuer („Grundsteuer C“).
Eine Problematisierung dieses Kompromisses als „föderaler Flickenteppich“ ließ nicht lange auf sich warten. Die Vorteile einer bundesweit einheitlichen Regelung sind jedoch unklar, zumal die lokale Steuerlast aufgrund der kommunalen Hebesätze auch im Bundesmodell unterschiedlich ausfällt. Die Vorteile der Länderöffnungsklausel liegen dagegen auf der Hand: Sie erlaubt es den Ländern, regionale Präferenzen hinsichtlich der Verteilung der Steuerlast und unterschiedliche Einschätzungen über den bürokratischen Aufwand der im Bundesmodell regelmäßig notwendigen Neueinschätzungen auszudrücken.
Öffnungsklausel entschärft Finanzausgleichskonflikt
Ein weiterer Vorteil der Länderöffnungsklausel entspringt ihrer konfliktdämmenden Wirkung im Rahmen des Länderfinanzausgleichs. Dieser berücksichtigt bei der Berechnung von Ausgleichsbeiträgen und -zuweisungen nicht das tatsächliche Grundsteueraufkommen der Gemeinden. Stattdessen wird ein normiertes Aufkommen zugrunde gelegt, das bei bundesweit gleichdefinierten Bemessungsgrundlagen zustande gekommen wäre. Die Länder haben daher einen Anreiz, ein ihr Ausgleichssaldo verbesserndes Steuermodell zur Berechnungsgrundlage des normierten Aufkommens zu machen.
Dieser Anreiz wird durch die Länderöffnungsklausel zwar nicht beseitigt. Doch zumindest verhindert diese, dass die Ländermehrheit ihr bevorzugtes Steuermodell Ländern mit abweichenden Präferenzen aufzwingt. Eine ähnlich konfliktdämmende Wirkung könnten Länderöffnungsklauseln auch bei anderen unter Beteiligung der Länder und Kommunen definierten Steuern entfalten.
Länderöffnungsklauseln ausweiten
Auch in ihrer nun verfassungskonformen und lokale Präferenzen stärker berücksichtigenden Form stellt die Grundsteuer keine unbedingt attraktive Steuer dar. Das kommunale Bedürfnis nach Einnahmensicherheit und lokalen Steuergestaltungsmöglichkeiten ließe sich bei niedrigerem Verwaltungsaufwand und Vermeidung regressiver Umverteilung auch mittels Aufschlägen auf die Einkommen– und Körperschaftsteuer realisieren.
Als bleibender Erfolg der Grundsteuerreform sticht jedoch die Länderöffnungsklausel heraus. Auch in anderen Politikbereichen kommen Öffnungsklauseln vermehrt zum Einsatz, etwa im Seuchenschutz und in der Energiepolitik. Als föderales Instrument haben sie das Potenzial, den fiskalischen Föderalismus neu zu beleben und lokale Steuerpolitik stärker an den Wünschen der Bürger auszurichten. Auch umstrittene Politikinstrumente wie der wohnungspolitisch kontraproduktive Berliner „Mietendeckel“ können im Rahmen einer Öffnungsklausel auf Wunsch regionaler Mehrheiten umgesetzt werden, ohne dass die Bevölkerung anderer Länder Nachteile erleidet.
