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EEG-Umlage: Ende eines Subventionsexperiments

von Kalle Kappner

Am 1. April 2000 führte die damalige rot-grüne Bundesregierung mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) die sogenannte EEG-Umlage ein. Per Aufschlag auf den Strompreis subventionieren die Strom-Endkunden seitdem den Ausbau erneuerbarer Energiequellen in Deutschland. Der Preisaufschlag deckt die Differenz zwischen der gesetzlich garantierten Mindestvergütung für Ökostrom und den Erlösen, die deren Einspeiser an der Strombörse erzielen. In den letzten zehn Jahren betrug die EEG-Umlage durchschnittlich über 6 Cent pro Kilowattstunde.

Auf Beschluss des Bundestags sinkt die EEG-Umlage zum Juli 2022 auf 0 und läuft damit bereits vor der im Koalitionsvertrag für 2023 angekündigten Abschaffung aus. Nicht alle am deutschen Energiemix interessierten Beobachter sind glücklich über diesen Schritt. Für die Stromkunden ist die Abschaffung der EEG-Umlage jedoch eine gute Nachricht. Ein über zwei Jahrzehnte andauerndes Subventionsexperiment geht zu Ende. Die Haupterkenntnis ist, dass eine umverteilungsneutrale oder progressive Lastenverteilung und die Durchsetzung des Verursacherprinzips im Rahmen einer preisbasierten Subvention nur schwer realisierbar sind.

Unerwünschte Umverteilung

Seit 2000 wuchs der Anteil der erneuerbaren Energien am Bruttostromverbrauch von 6 auf ca. 40 %. Da der Anteil der EEG-Umlage an den Gesamtkosten der Energiewende bei über 80 % liegt, gilt sie als wichtigster Motor des Strommix-Umbaus. Durch garantierte Mindestvergütung, höhere Strompreise und langfristige Planungssicherheit für Investoren sorgte die EEG-Umlage für einen raschen Ausbau erneuerbarer Energiequellen, obwohl diese lange Zeit ohne Subventionen nicht wettbewerbsfähig waren. Mangelnde Wirkungskraft kann der EEG-Umlage sicherlich nicht vorgeworfen werden.

Heute ist jedoch klar, dass der umlagegetriebene Ausbau der erneuerbaren Energiequellen unerwünschte Nebenfolgen hervorruft. Gut dokumentiert ist die regressive Umverteilungswirkung. Ärmere Haushalte wenden einen höheren Anteil ihres Einkommens für den Energiekonsum auf. Wohlhabende Haushalte besitzen oft Solarpanels und können EEG-Umlage-fähigen Strom ins Netz einspeisen. Wenngleich die exakten Wirkungskanäle schwer zu messen sind, spricht vieles dafür, dass die EEG-Umlage Energiearmut befeuert und Konsumungleichheit verschärft.

Auch abseits der Einkommensverteilung kommt es zu unerwünschten Umverteilungseffekten. Einige Regionen Deutschlands, namentlich im Süden und an den Küsten, profitieren weit überproportional von der Preissubvention. Die Umverteilungswirkungen der EEG-Umlage stellen ausweichlich repräsentativer Umfragen einen wichtigen Grund für die als ungerecht empfundene Lastenverteilung der Energiewende dar. Die komplizierten Nebenfolgen der Umlage dürften außerdem teilweise erklären, weshalb ihr starker Anstieg durch politische und wissenschaftliche Beobachter unterschätzt wurde.

Verursacherprinzip: Am Anspruch gescheitert

Die problematischen Umverteilungswirkungen der EEG-Umlage sind letztlich auf die im Rahmen der deutschen Finanzverfassung eher ungewöhnliche Konstruktion dieses Subventionsprogramms zurückzuführen. Per jährlich angepasstem Aufschlag auf den Strompreis subventionieren die Stromkunden die Einspeiser erneuerbarer Energie direkt – die bei großen Subventionsprogrammen sonst übliche Finanzierung über den allgemeinen Steuerhaushalt findet nur sehr eingeschränkt statt.

Begründet wird der Umlagemechanismus mit Hinweis auf das Verursacherprinzip. Stromkunden seien als Verursacher von Klima- und Umweltschäden durch konventionelle Energiequellen zu begreifen. Durch eine an die Höhe ihres Energiekonsums gekoppelte Abgabe sollen sie einen Ausgleich leisten, der per Preisaufschlag ohne Umweg über den Staatshaushalt direkt an die Produzenten erneuerbarer Energie geht und damit zum Abbau der Klima- und Umweltschäden beiträgt.

Soweit die Theorie. In der Praxis wird das Verursacherprinzip durch drei Kanäle ausgehebelt. Erstens wird die Höhe der EEG-Umlage nicht auf Basis objektiv messbarer Kosten negativer Klima- und Umweltexternalitäten bestimmt, sondern mittels Prognosen zum Bedarf der mit Mindestpreisen bedachten Energieproduzenten. Letztere hängen von vielen Motivationen ab, und dürften nur sehr unmittelbar mit den Kosten des Klimawandels zusammenhängen. Zweitens wird die Umlage sowohl auf konventionell produzierten Strom, als auch auf solchen aus erneuerbaren Quellen erhoben. Nichtverursacher subventionieren damit die Verursacher von Umwelt- und Klimaschäden; ein Anreiz, auf grüne Energie umzusteigen ergibt sich aufgrund der weiterbestehenden Umlagepflicht nicht. Drittens unterliegen energieintensive, im globalen Wettbewerb stehende Unternehmen einer reduzierten Umlage, was die reguläre Umlage für Privatverbraucher und andere Unternehmen erhöht.

Subvention per Preisaufschlag: Keine gute Idee

Wenngleich die EEG-Umlage zum Ausbauziel erneuerbarer Energien deutlich beigetragen hat, ist mehr als fraglich, ob dies der effizienteste und gerechteste Weg war. Dem vielzitierten Verursacherprinzip wird die Umlage nicht gerecht; ihre Umverteilungswirkungen sind erheblich; auch zahlreiche Reformen seit 2000 konnten daran nichts ändern, sondern haben das Verursacherprinzip eher verwässert und die Umverteilung intransparenter gestaltet.

Mitte des Jahres läuft die EEG-Umlage nun aus. Wichtiger als die Analyse ihrer spezifischen Nachteile ist daher die Frage, welche Lehren sich aus dem über zwei Dekaden anhaltenden Subventionsexperiment ziehen lassen. Zwecks Vermeidung regressiver Umverteilung sind konventionelle, transparent wahrnehmbare und demokratisch steuerbare Subventionen über den Staatshaushalt bzw. das Steuersystem möglicherweise besser geeignet.

Steht das Verursacherprinzip im Vordergrund, sollten nicht Subventionen das erste Mittel der Wahl sein, sondern die Durchsetzung von Eigentumsrechten und Mechanismen, welche die Verursacher von Schäden zur Haftung heranziehen. Im Bereich der Umwelt- und Klimapolitik sind CO2-Steuern, der Emissionshandel oder sogenannte „Differenzverträge“ das beste Beispiel – diese Instrumente schaffen klimaförderliche Anreize und erlauben es, die von Verursachern abgeführten Steuern und Gebühren an alle Bürger auszuschütten bzw. Steuern entsprechend zu senken.

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