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Klima-Clubs: Motor oder Todesstoß für den Freihandel?

von Kalle Kappner

Die drei größten Wirtschaftsräume der Welt sollen bis Mitte des Jahrhunderts klima- bzw. CO2-neutral werden – die EU und die USA bis 2050, China bis 2060. Um andere Staaten zum Mitziehen zu bewegen, schlagen Klimapolitiker und -ökonomen die Gründung eines sogenannten Klima-Clubs vor, der hohe Klimastandards mit einer Freihandelszone und Strafzöllen nach außen verbindet.

Noch handelt es sich nur um eine Idee, doch die Zahl der Unterstützer in internationalen Organisationen, Klimaschutzverbänden und nationalen Regierungen wächst. Auch einige Ökonomen sprechen sich für den Klima-Club aus, in dem sie eine Chance für weltweiten Freihandel und marktwirtschaftsfreundliche Klimapolitik erblicken. Doch die Degradierung des Freihandels zum klimapolitischen Instrument birgt große Risiken, gerade in Zeiten verbreiteter Globalisierungsskepsis und protektionistischer Tendenzen.

Klimaschutz in der Trittbrettfahrerfalle

Trotz der seit den 1990er Jahren regelmäßig stattfindenden Klimakonferenzen gelang es der internationalen Gemeinschaft bisher nicht, den Anstieg der Treibhausgasemissionen zu stoppen. Viele Experten bezweifeln, dass das Zwei-Grad-Celsius-Ziel des Pariser Abkommens (2015) mit dem bisherigen Reformtempo noch eingehalten werden kann. Das wirkungsvollste Klimaschutzinstrument, die CO2-Bepreisung, betrifft zurzeit nur etwas mehr als ein Fünftel der weltweiten Treibhausgasemissionen. Insbesondere unter den Schwellen- und weniger stark entwickelten Ländern besteht nur geringe Bereitschaft zu kostspieligen Klimaschutzmaßnahmen.

Dass die globalen Klimaschutzbemühungen trotz des starken gemeinsamen Interesses stocken, lässt sich leicht erklären: Klimaschutz ist ein globales öffentliches Gut – die Vorteile einer zusätzlich eingesparten Tonne CO2 kommen nicht nur dem emissionsreduzierenden Land, sondern den meisten Ländern der Welt zugute. Die entsprechenden Kosten trägt dagegen das einsparende Land, während andere Länder womöglich von Unternehmensabwanderungen und verstärkter Nachfrage profitieren – der gefürchtete „Carbon Leakage“. Daher verspürt jeder Staat den Anreiz, sich auf die Bemühungen anderer zu verlassen. Der Ökonomie-Nobelpreisträger William Nordhaus sieht in diesem Trittbrettfahrerproblem das Kernhindernis für den Klimaschutz. Der Kölner Ökonom Axel Ockenfels bezeichnet es als das „größte Koordinationsproblem der Menschheitsgeschichte“.

Anreizkorrektur durch Klima-Clubs

Zivilgesellschaftliche Akteure und Unternehmen finden oft spontane Lösungen für Kollektivgutprobleme. Doch auf internationaler Ebene fruchten die bisherigen Kooperationsbemühungen nur eingeschränkt – keine zentrale Instanz kann souveräne Staaten zur Einhaltung ihrer auf Klimakonferenzen verlauteten Willensbekundungen zwingen. Angesichts dieser Fehlanreize begeistern sich Klimapolitiker und -ökonomen zunehmend für die Gründung eines sogenannten Klima-Clubs. Die Idee ist simpel: Die Club-Mitglieder verpflichten sich gegenseitig zu einheitlichen, ambitionierten Klimaschutzzielen, etwa durch eine homogene CO2-Steuer oder einen gemeinsamen Zertifikathandel. Während der Club zunächst aus klimaschutzwilligen Staaten wie den USA, den EU-Ländern und China bestünde, wären alle anderen Staaten zum Club-Beitritt durch Adoption entsprechender Standards aufgefordert.

Doch was macht die Klima-Club-Mitgliedschaft attraktiv? Die Schlüsselrolle spielt ein sogenanntes Club-Gut, zu dessen Nutzung nur die Club-Mitglieder berechtigt sind. Diese Funktion kann nach Einschätzung der meisten Klima-Club-Befürworter nur eine Freihandelszone einnehmen – was bedeutet, dass der Klima-Club alle Nichtmitglieder mit Strafzöllen belegen muss. Dieses Kalkül geht nur auf, wenn der Klima-Club hinreichend groß ist, da die in den Club-Staaten ansässigen Konsumenten ansonsten selbst zu stark unter den Zöllen leiden würden und der Zugang zur Freihandelszone die zusätzlichen Klimaschutzkosten für Außenseiter nicht aufwiegen würde. Wird die kritische Club-Größe jedoch erreicht, bietet der Zugang zur Freihandelszone genug Anreiz zu höheren Klimaschutzstandards. Im günstigsten Fall treten nach und nach alle Länder dem Klima-Club bei.

Mit Klima-Clubs für den Freihandel?

Dass Klimaschützer die auf William Nordhaus zurückgehende Club-Idee attraktiv finden, überrascht nicht. Doch auch Verfechter des internationalen Freihandels sprechen sich zunehmend für die Verflechtung von Handel und Klimaschutz aus. Aus ihrer Sicht bremst ein Klima-Club mittelfristig nicht nur den Klimawandel, sondern kann als Motor für den weltweiten Freihandel wirken. Da mit der Größe des Klima-Clubs auch die Größe des durch eine Mitgliedschaft zugänglichen Marktes bzw. die Last der Strafzölle wächst, entfaltet der Club eine Sogwirkung. Was Klimakonferenzen und die Welthandelsorganisation bisher nicht erreichen konnten – effektiven Klimaschutz und weltweiten Freihandel – soll der Klima-Club nun in einem Zug realisieren.

Ein verbreiteter Einwand lautet, dass einige weniger entwickelte Volkswirtschaften der Südhalbkugel die teure Club-Mitgliedschaft ohne Hilfe kaum stemmen könnten – insbesondere, wenn vom Klima-Club unterdessen zusätzliche Handelshemmnisse ausgehen. Ärmere Staaten müssten deshalb entweder von der Strafzollpolitik ausgenommen oder aus den Zolleinnahmen kompensiert werden. In der praktischen Umsetzung kämen auf den Klima-Club zahlreiche weitere Herausforderungen zu, doch der momentan über internationale Organisationen, Wirtschaftsforschungsinstitute und Klimaökonomen hinwegschwappenden Begeisterungswelle tut dies wenig Abbruch.

Freihandel unter Androhung eines Strafzolls?

Ein weltweiter, stabiler Klima-Club mit Freihandelszone mag wünschenswert sein. Doch was passiert, wenn nur wenige Länder zu einer Mitgliedschaft bereit sind und auf die Strafzollpolitik des Clubs mit Vergeltungszöllen reagieren. Droht mit dem Klima-Club ein neuer, grüner Protektionismus? Einige Club-Befürworter argumentieren, dass der Protektionismus-Vorwurf unangemessen sei, da die Strafzölle lediglich einen Ausgleich für die höheren Klimaschutzkosten innerhalb des Clubs darstellen, aber nicht per se dem Schutz einheimischer Industrien oder gar der handelspolitischen Abschottung dienen. Importierte Produkte aus Nicht-Club-Staaten sollen gemäß ihres CO2-Fußabdrucks besteuert und Exporte aus dem Club gegebenenfalls subventioniert werden. Ein sogenannter Grenzausgleichsmechanismus, so das Argument, korrigiere lediglich die durch mangelnden Klimaschutz außerhalb des Clubs entstehenden externen Effekte und schaffe daher faire Handelsbedingungen.

Doch vielen Ökonomen bezweifeln, dass ein Grenzausgleichsmechanismus praktikabel wäre. Zum einen ließe sich der Treibhausgas-Fußabdruck vieler Produkte und Dienstleistungen nur begrenzt bestimmen und international vergleichen; zum anderen ist umstritten, ob eine approximative Lösung mit den Regeln der Welthandelsorganisation vereinbar wäre. Der auf EU-Ebene geplante Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) sieht sich entsprechend massiver Kritik ausgesetzt. Willam Nordhaus betont, dass der Zweck des Strafzolls der Anreiz zur Club-Mitgliedschaft und nicht die unmittelbare Einpreisung von Klimaexternalitäten sei. Er schlägt daher einen einheitlichen, von klimapolitischen ErwägungenK unabhängigen Strafzoll vor – und macht damit das protektionistische Potenzial des Klima-Clubs transparent.

Freihandel nicht zum klimapolitischen Instrument machen

Ohne Zweifel würde der Aufbau eines Klima-Clubs zu Konflikten mit den etablierten Regeln der Welthandelsorganisation führen. Von technischen Details der internationalen Handelsarchitektur abgesehen stünde dabei eine grundlegende Frage im Vordergrund: Untergräbt der Klima-Club mit seiner exklusiven Freihandelszone den Multilateralismus der Welthandelsordnung, wie er etwa in der Meistbegünstigungsklausel zum Ausdruck kommt? Auf juristischer Ebene ließe sich der Konflikt wahrscheinlich auflösen. Doch die durch multilaterale Prinzipien geschützte, überaus erfolgreiche Freihandelsorientierung der Nachkriegsordnung liefe damit Gefahr, zum strategischen Instrument der Klimapolitik degradiert zu werden. Entgegen aller frommen Hoffnungen könnte sich ein Klima-Club damit als letzter Sargnagel der ohnehin schwächelnden Globalisierung erweisen.

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