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Mindestlohn: „Einmalige Anpassung“, dauerhafte Folgen

von Kalle Kappner

In Deutschland gilt seit 2015 ein allgemeiner Mindestlohn. Zwar ist der Nutzen dieser branchenübergreifenden Lohnuntergrenze weiterhin umstritten. Doch konnte die im Mindestlohngesetz vorgesehene faktische Steuerung der Mindestlohnhöhe durch ein unabhängiges, paritätisch mit Arbeitgeber- und -Arbeitnehmervertretern besetztes Expertengremium seinerzeit viele Skeptiker mit dem Eingriff in die Tarifautonomie versöhnen. Auf Betreiben der sogenannten Mindestlohnkommission kam es seit 2015 zu sechs moderaten Erhöhungen von ursprünglich 8,50€ auf derzeit 9,82€ brutto pro Arbeitsstunde.

Im Zuge einer „einmaligen Anpassung“ kündigt die Ampel-Koalition nun jedoch an, den Mindestlohn zum Oktober ruckartig auf 12€ anzuheben – das sind 25% innerhalb eines Jahres und weitaus mehr als die auf Basis der Kommissionsempfehlung bisher geplanten 10,45€ ab Juli 2022. Mittelfristig folgenschwerer als die ungewissen direkten Arbeitsmarkteffekte dieser deutlichen Anhebung dürfte die sich abzeichnende Entkopplung des Mindestlohns von der bisher maßgeblichen Tariflohnentwicklung sein. Steht stattdessen künftig mit jedem Bundestagswahlkampf ein Mindestlohn-Überbietungswettbewerb an? Das wäre bedauerlich – ein Blick auf die Erfahrungen anderer Länder zeigt, dass auch demokratische Gesellschaften gute Gründe für eine regelgebundenere Mindestlohnpolitik haben.

Mindestlohn stieg bisher moderat und regelgebunden

Seit Einführung des allgemeinen Mindestlohns im Jahr 2015 wurden dessen Arbeitsmarkteffekte in zahlreichen Studien evaluiert. Befürworter der Lohnuntergrenze weisen zu Recht daraufhin, dass sich die negativen Arbeitsmarkteffekte bisher in Grenzen halten. So finden aktuelle Studien überwiegend keinen Beleg für signifikante Arbeitsplatzverluste, wenngleich es Hinweise auf eine aus dem Mindestlohn resultierende Arbeitsverdichtung und sinkende Wochenarbeitszeit gibt.

Doch aus diesem eher beruhigenden Befund folgt nicht, dass die Kritik an hohen Mindestlöhnen jeglicher empirischen Grundlage entbehrt. Vielmehr wird deutlich, dass das seinerzeit gewählte Ausgangsniveau von 8,50€ und die auf Betreiben der Mindestlohnkommission anschließend erfolgten Anhebungen arbeitsmarktschonend ausfielen. Seit 2015 stieg der Mindestlohn um rund 15,5%. Im selben Zeitraum stiegen die Verbraucherpreise um 9,65% und der Tarifindex um etwa 17%. Eine aktuelle Untersuchung des Instituts der deutschen Wirtschaft zeigt, dass die Mindestlohnkommission ihrem Mandat einer „nachlaufend an der Tariflohnentwicklung“ orientierten Mindestlohnanpassung erfolgreich nachkam ohne dabei kurzfristige Sondereffekte wie die Corona-Pandemie und das für 2022 erwartete Konjunkturplus zu vernachlässigen.

Doch unter Gewerkschaftsvertretern und den linken Parteien wächst die Unzufriedenheit mit dem 2015 erzielten Kompromiss. Sie halten den Mindestlohn für zu niedrig und machen dafür die an der Tariflohnentwicklung orientierte Regelbindung verantwortlich. Mittelfristig wollen sie das Mandat der Mindestlohnkommission verändern, etwa in Richtung einer Zielgröße von 60% des Medianlohns. Kurzfristig Abhilfe schaffen soll die „einmalige Anhebung“ zum Oktober, wenn nötig auch ohne den Segen der Kommission.

Ampel-Vorstoß politisiert Mindestlohn

Nur sieben Jahre nach Einführung des Mindestlohns wird dessen bisher praktizierter, auf dem Konsens der Tarifpartner beruhender Anpassungsmodus damit fundamental in Frage gestellt. Ein weltweiter Vergleich nationaler Mindestlohnanpassungsmechanismen durch die OECD erlaubt eine Einordnung dieses Trends. In den meisten europäischen Staaten, etwa in Österreich und Dänemark, werden branchenabhängige Mindestlöhne weitgehend ohne Zutun der Regierung durch die Tarifpartner ausgehandelt – auch Deutschland gehörte vor 2015 zu dieser Gruppe. Andere Staaten, etwa Deutschland seit 2015, lassen branchenübergreifende Mindestlöhne durch ein Expertengremium anpassen, wobei der Regierung eine lediglich absegnende Rolle zukommt. In vielen angloamerikanischen Staaten wie den USA und Kanada sind Mindestlohnanpassungen dagegen Aufgabe der Regierung bzw. der Parlamente, wobei Expertengremien höchstens beratend eingreifen.

Mit den Mindestlohn-Plänen der Ampel-Koalition rückt Deutschland in Richtung dieser letzten Gruppe. Welche Folgen lässt der Zuwachs an diskretionärem Handlungsspielraum für die Regierung erwarten? Kritiker befürchten, dass der Mindestlohn im Zuge populistischer Wahlkampfversprechen in die Höhe schießen könnte. Nicht ohne Grund: Die Vorzüge einer Anhebung sind politisch leicht vermittelbar – wer hätte nicht gerne einen höheren Lohn? Die negativen Begleiterscheinungen hoher Lohnuntergrenzen – verlorene bzw. nicht entstandene Arbeitsplätze, Arbeitszeitverdichtung, steigende Preise – sind dagegen oft schwer messbar und treten möglicherweise mit einiger zeitlicher Verzögerung auf. Es fällt daher leicht, sie im politischen Prozess herunterzuspielen.

Angesichts dieser Asymmetrie haben auch demokratisch verfasste Gesellschaften gute Gründe, die regelmäßige Anpassung des Mindestlohns dem politischen Tagesgeschäft zu entziehen. Der Gedanke einer Selbstbindung kommt in der Mindestlohnkommission zum Ausdruck. Sie soll sicherstellen, dass wissenschaftliche Evaluationen und Expertise angemessen berücksichtigt werden, auch wenn entsprechende Handlungsempfehlungen den Wünschen der Mehrheit oder dominanter Interessengruppen widersprechen.

Internationale Erfahrungen zeigen Risiken auf

Wissenschaftliche Studien zur Auswirkung unterschiedlicher Mindestlohnsetzungsregime stützen diese Überlegungen. Insbesondere die Dynamik der in den USA parlamentarisch auf Bundes- und Staatenebene festgelegten Mindestlöhne wurde eingehend erforscht. Zahlreiche Beiträge illustrieren, dass Anpassungen in den letzten Dekaden maßgeblich durch die relative Stärke befürwortender und opponierender Interessengruppen bestimmt wurden, während makroökonomische und arbeitsmarktrelevante Indikatoren weniger Erklärungskraft haben.

Auch die Erfahrungen Frankreichs und Großbritanniens sind einschlägig. Der in Frankreich 1950 eingeführte Mindestlohn wurde 1970 an die Verbraucherpreis- und Reallohnentwicklung gekoppelt. Gleichzeitig wurde die Möglichkeit punktueller Anhebungen per Regierungsdekret explizit gesetzlich verankert – wovon mehrfach Gebrauch gemacht wurde. Heute ist der französische Mindestlohn so hoch, dass betroffene Arbeitgeber jährlich mit rund 25 Mrd. Euro subventioniert werden müssen. Großbritannien führte 1999 einen Mindestlohn ein, dessen Anpassung zunächst durch eine wissenschaftlich besetzte Kommission gesteuert wurde. 2016 beschloss die damalige Regierung unter dem Eindruck besonders starken Wirtschaftswachstums eine deutliche Erhöhung und mahnte künftig stärkere Anhebungen an. Die ehemals maßgebliche Rolle der britischen Mindestlohnkommission ist seitdem zugunsten der Regierung beschnitten; der Mindestlohn stieg deutlich an.

„Einmalige Anpassung“ mit dauerhaften Folgen

Die Erfahrungen anderer Länder und die Ergebnisse wissenschaftlicher Studien legen nahe, dass die Verlagerung der Entscheidung über Mindestlohnanpassungen deutliche Risiken mit sich trägt. Die Ampel-Koalition beteuert freilich, dass es sich um eine „einmalige Anpassung“ handele – anschließend solle wie gewohnt wieder die Mindestlohnkommission übernehmen. Es spricht jedoch wenig dafür, dass künftige Regierungen die durch die Ampel eröffneten Steuerungsmöglichkeiten wieder aufgeben werden. Bezeichnenderweise sprachen sich die jetzigen Regierungsparteien SPD und FDP noch vor wenigen Jahren selbst gegen den politisch festgesetzten Mindestlohn aus – das ist nun Makulatur.

Für die Befürworter höherer Mindestlöhne könnte sich die Politisierung indes als zweischneidiges Schwert erweisen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass mindestlohnskeptische Regierungen den erhöhten Handlungsspielraum künftig für Absenkungen nutzen. Wenngleich der Ursache-Wirkungszusammenhang unklar ist, demonstrieren zwei internationale Studien, dass Lohnuntergrenzen in Ländern mit politischer Setzung niedriger ausfallen.

Ob langfristig höher oder niedriger, volatiler und damit konfliktträchtiger dürfte die Mindestlohnhöhe in jedem Fall werden – mit entsprechenden Folgen für die Planungen der Tarifpartner. Der nun geplante Anstieg auf 12€ wird schätzungsweise mindestens 164 bereits ausgehandelte Tarifverträge teilweise unterlaufen. Wenig überraschend erwägen die Arbeitgeberverbände eine Klage. Wird der 2015 mühsam erreichte, weitgehend konsensfähige Mindestlohnkompromiss aufgekündigt, könnten sich auch die Kritiker einer allgemeinen Lohnuntergrenze zu einer grundsätzlichen Neubewertung veranlasst sehen – treffsichere Instrumente zur Armutsvermeidung gibt es allemal.

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