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Regionale Großprojekte: Tesla gelingt, woran der „BER“ scheiterte

von Kalle Kappner

Nur zweieinhalb Jahre nach Planungsbeginn geht Teslas „Gigafactory“ am Berliner Stadtrand Anfang April in Betrieb. Der Bau des nur wenige Kilometer westlich gelegenen Flughafens Berlin Brandenburg („BER“) zog sich bis zur Eröffnung 2020 indessen 14 Jahre hin und verschlang ein Vielfaches des ursprünglich geplanten Budgets. Beide Großbauprojekte wurden durch bürokratische Hürden und lokalen Aktivismus behindert. Doch Tesla gelang, woran der überwiegend staatlich finanzierte „BER“ scheiterte – und was viele in Deutschland mittlerweile für unmöglich hielten: der zügige und kostengünstige Bau eines Großprojekts. Ein Vergleich der Berliner Bauprojekte verdeutlicht die Vorteile privatwirtschaftlicher Trägerschaft.

BER“ und „Gigafactory“: Zwei Berliner Großprojekte

Ende 2020 eröffnete der neue Flughafen Berlin Brandenburg („BER“) nach vierzehnjähriger Bauzeit seine Gateways. Längst gilt er als Symbol für das chronische Planungsversagen, mit dem viele Großprojekte und Infrastrukturvorhaben in Deutschland behaftet sind. Der ursprüngliche Eröffnungstermin im November 2011 wurde ganze siebenmal verschoben, nachdem die ersten Baujahre durch Chaos und Korruption geprägt waren. Die zunächst auf 1,9 Mrd. Euro veranschlagten Baukosten wuchsen um das Doppelte auf über 6 Mrd. Euro. Ein wirtschaftlicher Betrieb ohne Subventionen in Milliardenhöhe ist auch nach der Eröffnung nicht möglich. Als der „BER“ im Oktober 2020 schließlich öffnete, war der Flughafen technisch auf dem Stand des letzten Jahrzehnts.

Etwa 25 Kilometer entfernt im Berliner Vorort Grünheide geht derweil im April 2022 die neue „Gigafactory“ des E-Auto-Herstellers Tesla in Betrieb. Vom Bau- bis zum Produktionsbeginn vergingen nur zwei Jahre, wobei der ursprünglich Produktionsbeginn trotz fertiger Werkshallen aufgrund verzögerter Genehmigungsverfahren und einer kurzlebigen Kontroverse um Rodungs– und Wassernutzungsbedingungen um etwa ein Jahr verschoben wurde. Über die Baukosten ist wenig bekannt, doch dürften sie ebenfalls im unteren einstelligen Milliardenbereich liegen. Entgegen ursprünglicher Spekulationen verzichtet Tesla auf mögliche Milliardensubventionen für die Batteriefabrik.

Großprojekte: Viel Potenzial, viel Risiko

Großprojekte wie der Flughafen „BER“ und Teslas „Gigafactory“ stehen im öffentlichen Fokus, weil sie der regionalen Wirtschaftsentwicklung einen entscheidenden Anschub geben können. Das geschieht einerseits über direkte Beschäftigungs- und Kaufkrafteffekte. So bietet der neue Flughafen etwa 2.000 neue Jobs und Teslas Werk beschäftigt zunächst etwa 12.000 Arbeitnehmer. Doch das soll erst der Anfang sein. Tesla-Chef Elon Musk träumt von langfristig 40.000 Beschäftigten im Umkreis der „Gigafactory“. Im Umland des Flughafens sollen laut Einschätzung der Wirtschaftsförderung Brandenburg bereits bis zu 45.000 neue Jobs entstanden sein. Das sind lediglich grobe Schätzungen, doch die rasant steigenden Landpreise und der anhaltende Bauboom in Schönefeld und Grünheide verdeutlichen, dass den genannten Regionen ein hohes Wachstumspotenzial zugemessen wird.

Diesen politisch gern vermarkteten regionalen Entwicklungsschüben stehen Kosten gegenüber. Darunter fallen zunächst die unmittelbaren Bau- und Betriebsinvestitionen des jeweiligen Großprojekts, inklusive durch die Steuerzahler zu tragende Subventionen. Schwerer zu identifizieren ist der möglicherweise resultierende Rückgang wirtschaftlicher Aktivität in anderen Regionen, die aufgrund des Großprojekts an Wettbewerbsfähigkeit verlieren – für den Fall deutscher Flughäfen konnten derartige Verdrängungseffekte gut dokumentiert werden. Am schwerwiegendsten dürfte jedoch das kalkulatorische Risiko eines Misserfolgs zu Buche schlagen. Während der Bau des neuen Berliner Flughafens vordringlich durch Fehlplanung und Korruption beeinträchtigt wurde, sah sich Teslas „Gigafactory“ einem vom deutschen Planungsrecht und den weitgehenden Einspruchsmöglichkeiten lokaler Aktivisten ausgehenden Risiko ausgesetzt.

Öffentlich finanzierte Großprojekte bergen Risiko

Mit dem „BER“ und der „Gigafactory“ entstanden im Berliner Vorland zwei durchaus vergleichbare Großprojekte unter ähnlichen regulatorischen Voraussetzungen – eines jedoch im Schneckentempo und unter explodierenden Kosten, das andere dagegen in Rekordzeit und unter Verzicht auf einen Großteil der möglichen öffentlichen Subventionen. Während viele nachträgliche Analysen der jeweiligen Planungs- und Bauprozesse über die Rolle einzelner Akteure spekulieren, fällt ein fundamentaler Unterschied ins Auge: Die für den Bau und Betrieb des „BER“ verantwortliche Flughafengesellschaft Berlin Brandenburg liegt zu 100 % im öffentlichen Besitz; Tesla ist ein börsennotiertes Privatunternehmen.

Dass privatwirtschaftliche, dem Wettbewerb und der Aktionärsaufsicht unterliegende Unternehmen einen Anreiz zu realistischeren Kosten- und Risikoeinschätzungen haben als deren staatliche Pendants, ist keine neue Erkenntnis. Private Investoren sind auf eine Finanzierung durch ihre hinsichtlich des spezifischen Investitionsvorhabens relativ gut informierten Aktionäre und Kreditgeber angewiesen – eine Finanzierung, die sie bei unseriöser Risikokalkulation schnell verlieren. Die Finanzierung öffentlicher Projekte liegt dagegen nicht in der freien Wahl der mittelgebenden bzw. letzthaftenden Steuerzahler. Seitens der Steuerzahler ist daher der Anreiz gering, die Risikokalkulation öffentlicher Großprojekte zu hinterfragen. Politische Entscheidungsträger dürften folglich unrealistisch günstig bewertete Investitionen bevorzugen.

Private Bauträgerschaft mindert kollektive Risiken

Zu Beginn des Planungsverfahrens Ende der 1990er erwogen die politischen Verantwortungsträger den Bau des neuen Berliner Flughafens durch ein privatwirtschaftliches Konsortium an. Bezeichnenderweise scheiterten die Privatisierungspläne an den aus Sicht des Bunds und der Länder Berlin und Brandenburg zu hohen Kosteneinschätzungen für das Bauvorhaben. Man entschied sich, den Flughafen in Eigenregie zu bauen und die Risiken voll in der Hand der Steuerzahler zu belassen – die dafür bis heute teuer haften.

Die mit Teslas „Gigafactory“ verbundenen Risiken für die Steuerzahler beschränken sich dagegen weitgehend auf die üblichen Subventionen zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, etwa 100 bis 270 Millionen Euro. Gering waren Teslas Risiken durchaus nicht, denn mit dem Bau der Automobilfabrik wurde bereits begonnen, als die Erteilung aller zum späteren Betrieb notwendigen Genehmigungen lediglich als wahrscheinlich galt. Wäre die finale Baugenehmigung nicht erteilt worden, hätte der Wirtschaftsstandort stark gelitten, doch an den Steuerzahlern wäre wenig hängengeblieben.

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