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Sind Europas Binnengrenzregionen besonders förderungswürdig?

von Kalle Kappner

Im Rahmen ihrer Kohäsionspolitik fördert die Europäische Union unterdurchschnittlich entwickelte Regionen jedes Jahr mit einem hohen zweistelligen Milliardenbetrag. Für die aktuelle Förderperiode von 2021 bis 2027 stehen insgesamt 243 Milliarden Euro bereit. Etwa 4% dieser Mittel fließen durch das sogenannte Interreg-Programm gesondert in Kooperationsprojekte der an den EU-Binnen- und Außengrenzen gelegenen Regionen und Städte. Rund 41% der EU-Bürger leben in solchen Grenzregionen.

Begründet wird die Sonderförderung mit aus der Binnengrenzlage resultierenden wirtschaftlichen Nachteilen, sogenannten „Grenzfriktionen“. Tatsächlich liefert die wissenschaftliche Literatur Hinweise für die entwicklungshemmende Wirkung nationaler Grenzen – auch innerhalb der EU. Ob Interreg wirkungsvoll zum Abbau verbliebener Handelshemmnisse beiträgt oder als industriepolitisches Instrument lediglich Ressourcen umverteilt, lässt sich mangels systematischer Evaluationen allerdings kaum beantworten. Der durch einige EU-Interessengruppen angestrebte Ausbau des Förderprogramms muss kritisch hinterfragt werden.

Interreg: Milliarden für die grenzübergreifende Kooperation

Die europäische Struktur- und Kohäsionspolitik ist ein komplexes, milliardenschweres Unterfangen. Ein Großteil der an Regionen, Städte und Unternehmen ausgeschütteten Subventionen dient dem Ziel der Konvergenz, also dem Abbau räumlicher wirtschaftlicher Ungleichheit innerhalb der EU. Über das sogenannte Interreg-Programm werden seit 1990 zudem jene Regionen gesondert gefördert, die an einer Binnen- oder Außengrenze der EU liegen. In der aktuellen, 2021 eingeleiteten Förderperiode stehen 10 Milliarden Euro für gemeinsame Infrastruktur- und Marketingprojekte benachbarter Grenzregionen oder -städte aus mindestens zwei EU-Ländern oder -Anrainern zur Verfügung.

Besondere Fördertöpfe benötigen eine besondere Begründung. Im Fall von Interreg fällt diese recht unspezifisch aus: Europäische Regionen sollen „grenzübergreifend voneinander lernen“, „Solidarität üben“ und zu einem „vernetzteren Europa“ beitragen. Eine klarere Begründung für die spezielle Förderungswürdigkeit von Grenzregionen findet sich in der begleitenden wissenschaftlichen Literatur: Zahlreiche Studien weisen die integrationshemmende Wirkung nationaler Grenzen nach, auch innerhalb der EU. Für peripher gelegene Regionen fallen diese Effekte aufgrund ihres geschmälerten Marktpotenzials besonders stark aus.

Die entwicklungshemmenden Effekte nationaler Grenzen beschränken sich nicht allein auf formale Kooperationshemmnisse wie Migrationskontrollen, Zölle oder uneinheitliche Regulierungen. Sie treten auch in integrierten Wirtschaftsräumen wie der EU und innerhalb von Nationalstaaten auf, etwa aufgrund kultureller, linguistischer, mentalitätsbedingter und administrativer Unterschiede entlang von Binnengrenzen. In einer 2017 abgeschlossenen Umfragestudie listet die EU über 200 solcher „Grenzfriktionen“ auf.

Binnengrenzregionen: Die großen Gewinner der europäischen Integration

Wenngleich die Kooperation zwischen den Bewohnern verschiedener EU-Binnengrenzregionen weiterhin besonderen Bedingungen unterliegen mag, gilt es zunächst festzustellen, dass jene Grenzregionen zu den größten Nutznießern der europäischen Integration gehören. Der Brexit hat vielen Beobachtern verdeutlicht, dass die Zugehörigkeit zum europäischen Binnenmarkt auch Nachteile mit sich bringt, etwa aufgrund der ineffizienten Agrarpolitik und externer Zölle. Für die Bewohner der EU-Binnengrenzregionen überwiegen jedoch die Vorteile des erleichterten Marktzugangs in ihrer unmittelbaren Umgebung deutlich.

Einer aktuellen Studie zufolge verdanken vormals periphere Regionen ihre Aufholjagd zu einem guten Teil dem Abbau formaler Handelsbarrieren im europäischen Binnenmarkt. Gleichzeitig haben die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen Grenzregionen benachbarter EU-Staaten seit 1990 stark abgenommen – ein klarer Hinweis auf die abnehmende Bedeutung der EU-Binnengrenzen.

Den Verfechtern des Interreg-Programms schwebt indes eine noch tiefergehende Integration vor. Mittels Regionalsubventionen möchten sie grenzübergreifende Kooperation auch dort anstoßen, wo sie trotz des bereits erfolgten Abbaus formaler Hürden nur in geringem Maße zustande kommt. Damit geht Interreg über die am offenen Binnenmarkt ausgerichteten Kernkompetenzen der EU hinaus und zeigt Elemente einer ergebnisorientierten Industriepolitik.

Bisherige Interreg-Evaluationen: Wenig systematische Erkenntnisse

Seit Beginn der ersten Interreg-Förderrunde sind über 30 Jahre vergangen, doch bisher liegen nur wenige umfassende Evaluationsversuche vor. Systematische Kosten-Nutzen-Bewertungen großflächiger Subventionsprogramme sind grundsätzlich kompliziert, da Ursache-Wirkungszusammenhänge nur schwer identifizierbar sind und durch andere Faktoren wie den Ausbau des Binnenmarkts überlagert werden. Darüber hinaus sind die Zielsetzungen und entsprechend die Evaluationsmaßstäbe einzelner Fördermaßnahmen oft unklar.

Die EU selbst tat sich mit der Bewertung ihres Grenzregionenförderprogramms lange schwer. Jüngere Interreg-Runden wurden zwar durch offizielle Evaluationen abgeschlossen, doch diese haben oft eher den Charakter eines wohlwollenden „Best of“-Überblicks. Zwar erscheinen jedes Jahr neue Fallstudien einzelner Fördermaßnahmen oder Regionen – so argumentiert Medeiros (2014) beispielsweise, dass 15 Jahre Interreg-Förderung in den schwedisch-norwegischen Binnengrenzregionen nur wenig Wirkung gezeigt haben. Über die Gesamtwirkung Interregs liefern diese Fallstudien indes kein eindeutiges Bild. Ergänzt werden sie durch repräsentative Umfragen, in denen Bürger und Unternehmen ihre Erfahrungen mit Interreg bewerten. Doch Einzelfälle und Selbstauskünfte sind nicht unbedingt die verlässlichsten Evaluationsgrundlagen.

Einige neuere Studien konzentrieren sich auf eindeutig mess- und interpretierbare Indikatoren wie das Bruttoregionalprodukt. Sowohl Darvas et Al (2019) als auch Basboga (2020) finden eine positive Assoziation zwischen der Anzahl der durch Interreg geförderten Projekte und dem regionalen Wirtschaftswachstum. Diese Studien können jedoch nicht klären, ob geförderte Kooperationsprojekte Wirtschaftswachstum bewirken oder selbst aus diesem resultieren. Ferner bleibt unklar, ob das durch Subventionen möglicherweise bewirkte Wachstum der Binnengrenzregionen lediglich zulasten der wirtschaftlichen Aktivität anderer Regionen geschieht.

Barriereabbau zum Hauptziel machen

Im Gesamtbudget der EU-Kohäsionspolitik spielt Interreg mit rund 4% der Fördermittel noch eine untergeordnete Rolle. Doch zentrale EU-Interessengruppen wie der Europäische Ausschuss der Regionenempfehlen den deutlichen Ausbau des Programms. Flankiert wird das Wachstum des Interreg-Budgets durch die zunehmende Abkehr vom Ziel des Abbaus formaler und administrativer Kooperationen – hin zu einem vage definierten Nachteilsausgleichs für Grenzregionen mittels klassischer Industriepolitik.

Dass die in der Regionalförderung engagierten Institutionen und Entscheidungsträger ein größeres Budget und eine breitere Agenda wünschen, überrascht nicht. Doch die dünne Evaluationslage und die zunehmende Orientierung an den Zielen einer ergebnisorientierten Kohäsionspolitik untergraben die ordnungspolitischen Grundlagen des Interreg-Programms. Wünschenswert wäre daher eine eindeutigere Orientierung am Abbau verbliebener administrativer Handelshemmnisse. Aufgabe der EU sollte es sein, die grenzübergreifende Kooperation ihrer Mitgliedsregionen zu erleichtern – nicht jedoch, ein bestimmtes Niveau herbei zu fördern.

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