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Subventionen aus dem Füllhorn: Was bringen die Corona-Hilfen?

von Kalle Kappner

Seit Beginn der Corona-Pandemie unterstützen der Bund, die Länder und die Gemeinden Unternehmen, Freiberufler und Haushalte über zahlreiche Subventionsprogramme, die wirtschaftliche Härten abmildern und die Konjunktur stabilisieren sollen. Die Gesamtkosten lassen sich bisher nur grob abschätzen. Im März 2020 bezifferte der damalige Finanzminister Olaf Scholz die zusätzlichen Ausgaben auf rund 500 Mrd. Euro – ein Betrag, der allein im ersten Corona-Jahr bereits übertroffen wurde. Inklusive der 2021 angefallenen Kosten dürften allein die direkten Corona-Hilfen bisher etwa 550 Mrd. Euro betragen – dazu kommen indirekte Hilfen über Kreditgarantien und Kapitalspritzen.

Diese Summe setzt sich aus einer großen Bandbreite verschiedener Maßnahmen zusammen – von Mehrwertsteuersenkungen, über Unternehmenshilfen und Kurzarbeitergeld bis hin zu Direktzahlungen an bestimmte Berufsgruppen und subventionierte Kulturevents. Für eine systematische Wirksamkeitsanalyse des größten Konjunkturpakets der deutschen Geschichte ist es zu früh. Doch eine aktuelle Umfrage unter Arbeitsmarktforschern zeigt, dass der den einzelnen Programmen zugesprochene Nutzen stark variiert. Als verhältnismäßig wirkungsvoll gelten die auf den Erhalt von Arbeitsplätzen und Unternehmen abzielenden Direkthilfen. Kritik konzentriert sich auf die verschiedenen Konsumsubventionen.

Schutzschild, Überbrückung, Neustart: Hilfen für Unternehmen

 Corona-Schutzschild, Überbrückungshilfe und Kultur-Sonderfonds – seit 2020 entsteht ein schwer durchschaubares Geflecht dauerhafter und einmaliger Förderprogramme des Bundes, der Länder und der Gemeinden. Seit Beginn der Pandemie betragen die unmittelbar haushaltswirksamen Kosten mindestens 550 Mrd. Euro. Direkte Geldleistungen machen dabei einen wichtigen Teil aus, werden aber durch weniger eindeutig zu beziffernde Subventionen über das Steuer- und Insolvenzrecht ergänzt. Nicht berücksichtigt sind dabei pandemiebedingte Ausgaben ohne unmittelbar wirtschaftspolitischen Zweck wie die Kosten für Schnelltests (rund 3,7 Mrd. Euro im Jahr 2021) oder für die Impfkampagne (etwa 9 Mrd. Euro). Auch EU-Hilfen und die fiskalpolitisch relevanten Aufkaufprogramme der EZB fließen in diese Summe nicht ein.

Mit der „Soforthilfe Corona“ überwies der Bund im ersten Halbjahr 2020 rund 13,5 Mrd. Euro an kleine Unternehmen, Soloselbständige und Freiberufler. Anschließend wurde das Subventionsprogramm institutionalisiert. Im Rahmen der Überbrückungshilfen I bis IV für Unternehmen, Freiberufler und Vereine sowie der drei Runden der Neustarthilfe für Soloselbständige, kurzfristig Beschäftigte, Kapitalgesellschaften und Genossenschaften wurden bisher rund 42,5 Mrd. an Direkthilfen ausgeschüttet. Dazu kommen die sogenannten „November- und Dezemberhilfen“, die Einnahmeausfälle während des Lockdowns 2020 mit rund 13,8 Mrd. Euro kompensierten. Einen ähnlichen Charakter hat der Sonderfonds für Kulturveranstaltungen mit einem Gesamtbudget von 2,5 Mrd. Euro. Größere Unternehmen werden im Rahmen des Wirtschaftsstabilisierungsfonds bedacht, der bis 2021 Kreditgarantien und Kapitalspritzen im Wert von 200 Mrd. bereitstellte.

Direkthilfen für Haushalte und die Konjunktur

 Über sogenannte Corona-Prämien werden seit 2020 bestimmte Berufsgruppen finanziell begünstigt, teils durch Direktzahlungen aus den Bundes- und Länderhaushalten, teils über selektive Steuervergünstigungen. Darunter fallen beispielsweise die viel diskutierten Prämien für Beschäftigte im Pflegesektor, im Jahr 2022 zuletzt um 1 Mrd. Euro aufgestockt. Über Steuerfreistellungen kommen jedoch auch andere Berufsgruppen in den Genuss einer Prämienzahlung, etwa pauschal nahezu alle Angestellten und viele Beamte im öffentlichen Dienst.

Ergänzt werden die Direktzahlungen an Unternehmen, Arbeitnehmer und Haushalte durch eine schier unüberschaubare Menge konjunkturstimulierender Einzelmaßnahmen. So brachte das Konjunkturpaket 2020 unter anderem einen Kinderbonus von 300 Euro, großzügigere Sozialleistungen, die zeitweise Senkung der Mehrwertsteuer von 19 auf 16 %, laxere Insolvenzvorschriften und zusätzliche Fördergelder für „Zukunftstechnologien“ mit sich – um nur einen kleinen Teil der mehr als 50 Maßnahmen zu nennen. Das Konjunkturpaket hat ein Gesamtvolumen von 170 Mrd. Euro, wurde bisher allerdings nicht vollständig abgerufen. Dazu kommt die Ausweitung des Kurzarbeitergeldes, dessen Kosten auf etwa 46 Mrd. Euro beziffert werden.

Konsumsubventionen in der Kritik

 Die direkten Corona-Hilfen im Wert von 550 Mrd. Euro stellen mit rund 15 % des Bruttoinlandprodukts eine bedeutende Summe dar. Der internationale Währungsfonds beziffert die darüber hinaus bestehenden Kreditgarantien und Kapitalspritzen auf 28 % des BIP. Laut Fiskalpolitik-Datenbank des Internationalen Währungsfonds fallen die Corona-Hilfen relativ zum BIP nur in Italien und Japan höher aus.

Wurden diese gigantischen Mittel bisher bestmöglich eingesetzt? Eine gründliche Wirksamkeitsanalyse, wie sie das Wirtschaftsministerium fordert, wird aufgrund der Daten- und Analyseanforderungen erst in den nächsten Jahren möglich sein. Der wissenschaftlichen Politikberatung kommt bei der qualitativen Einschätzung der bisherigen Maßnahmen daher eine wichtige Rolle zu. Eine Anfang 2021 durch das Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (IZA) durchgeführte Umfrage unter Arbeitsmarktforschern verdeutlicht, dass wissenschaftliche Beobachter die verschiedenen Hilfsmaßnahmen sehr unterschiedlich bewerten.

Eher geringen volkswirtschaftlichen Nutzen bescheinigen die Arbeitsmarktexperten diversen auf den Konsumerhalt abzielenden Subventionen. Besonders niedrige Werte erhalten die sechsmonatige Absenkung der Mehrwertsteuer um 3 (Regelsteuersatz) bzw. 2 (ermäßigter Steuersatz) Prozentpunkte ab Juli 2020, die drei „Kinderboni“ (550 Euro pro Kind bis Ende 2022) und die Verlängerung der ALG I-Bezugsdauer um drei Monate. Glücklicherweise machen die drei genannten Programme nur etwa 5 % der bisherigen Kosten aus: Die Mehrwertsteuersenkung dürfte 20 Mrd. Euro gekostet haben, die Kosten der vergangenen und geplanten Kinderboni etwa 8 Mrd. Euro, die ALG I-Verlängerung 2 Mrd. Euro.

Kurzarbeitergeld und Überbrückungshilfen: Verhaltenes Lob

 Das Kurzarbeitergeld, die Überbrückungshilfen für Kleinunternehmen und Selbständige sowie der Wirtschaftsstablisierungsfonds (WSF) für größere Unternehmen werden hinsichtlich ihrer volkswirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Relation dagegen eher positiv eingeschätzt. Der mittels Kreditgarantien und Kapitalbeteiligungen operierende WSF hat mit bis zu 600 Mrd. Euro zwar ein beträchtliches Volumen, belastet die Steuerzahler langfristig aber nur bei Kreditausfällen oder Wertverlust der erworbenen Unternehmensbeteiligungen. Die anderen beiden Programme machen immerhin 19 % der direkten Corona-Hilfen aus – 46 Mrd. Euro für das zusätzliche Kurzarbeitergeld und bisher 56 Mrd. Euro für die Überbrückungs- und Neustarthilfen.

Auch hinsichtlich dieser auf den Erhalt von Arbeitsplätzen und Unternehmen abzielenden Subventionen bestehen allerdings Zweifel. Während die befragten Experten dem Kurzarbeitergeld einen effektiven, transparenten Vollzug beimessen, erwarten viele Kritiker erhebliche Mitnahmeeffekte durch die direkten Hilfen für Unternehmen und Selbständige.

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