Deutschlands Einwanderungsrecht wurde in den letzten 20 Jahren schrittweise liberalisiert, zuletzt im Rahmen des 2020 in Kraft getretenen Fachkräftezuwanderungsgesetzes. Für hochqualifizierte Auswanderer aus Nicht-EU-Staaten, sogenannte Drittstaatler, ist der deutsche Arbeitsmarkt jedoch trotz des liberalen Einwanderungsrechts unattraktiv. Das möchte die Ampel-Koalition ändern, vordringlich durch Einführung einer „Chancenkarte“. Hochqualifizierte Drittstaatler sollen zukünftig ohne konkretes Arbeitsplatzangebot nach Deutschland einreisen dürfen – „auf Basis eines Punktesystems“, das Kriterien wie das Alter, Qualifikationsniveau und Sprachkenntnisse berücksichtigt.
Die „Chancenkarte“ wird potenziellen Einwanderern neue Optionen eröffnen. Überdies hat das Punktesystem symbolischen Wert, insofern es die Bedingungen allseitig wünschenswerter Migration transparenter ausdrückt als das bestehende Einwanderungsrecht. Zur Top-Adresse für hochqualifizierte Drittstaatler wird Deutschland indes auch mit „Chancenkarte“ nicht ohne weiteres werden. Damit Deutschland ein attraktiveres Einwanderungsland wird, sollte die Ampel-Koalition das wichtigste politisch unmittelbar steuerbare Migrationshindernis abbauen – die hohe Steuern- und Abgabenlast auf dem deutschen Arbeitsmarkt.
Hochqualifizierte Nicht-EU-Migranten meiden Deutschland
Unter den demografisch alternden Hocheinkommensländern wächst der Wettbewerb um hochqualifizierte Migranten. Zwar profitieren in Deutschland ansässige Konsumenten und Unternehmen vom regen Zuzug aus anderen EU-Ländern, doch meiden Migranten aus Nicht-EU- oder Asylherkunftsstaaten die Bundesrepublik weitgehend – mit klassischen angloamerikanischen Einwanderungsländern wie den USA, Kanada und Australien kann Deutschland nicht mithalten.
Entsprechend zielen die seit 20 Jahren laufenden Reformen des deutschen Einwanderungsrechts unter anderem auf die Schaffung attraktiverer Einreisebedingungen für Drittstaatler ab. Das für die Einwanderung hochqualifizierter Migranten hauptsächlich vorgesehene Angebot, die Blaue Karte EU, wird jedoch kaum genutzt. 2019, im letzten Jahr vor der Corona-Krise, wurden lediglich 13511 neue Aufenthaltstitel erteilt. Daran werden laut Experteneinschätzungen auch die jüngsten Reformen im Rahmen des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes wenig ändern.
Ampel-Koalition plant die „Chancenkarte“
Angesichts der mäßig erfolgreichen Migrationspolitik der vergangenen Jahrzehnte kündigt die Ampel-Koalition einen „Neustart“ an. Ein zentraler Bestandteil der Reformen ist die „Chancenkarte“. Anders als die Blaue Karte EU soll sich dieser neue Aufenthaltstitel an migrationswillige Drittstaatler ohne konkretes Jobangebot richten. Im Rahmen eines Punktesystems „nach kanadischem Vorbild“ werden Migranten nach bestimmten Kriterien bewertet und erhalten Punkte, beispielsweise für ein hohes Qualifikationsniveau, junges Alter oder Deutschkenntnisse. Erreichen sie eine Mindestpunktzahl, dürfen sie einreisen um vor Ort einen Job zu suchen.
Punktesysteme existieren bereits in einigen Hocheinkommensländern. Neben Kanada, das das Punktesystem 1967 „erfunden“ hat, steuern Australien und Neuseeland seit 1989 bzw. 1991 den Großteil der Arbeitsmigration über ein Punktesystem. Aus Sicht potenzieller Einwanderer sind Punktesysteme attraktiv, da verschiedene Bewertungskriterien zu einem gewissen Grad ausgetauscht werden können, so dass beispielsweise ein fortgeschrittener Bildungsabschluss mangelnde Sprachkenntnisse wettmacht. Aus Sicht der Politik scheint attraktiv, dass die Anzahl und Zusammensetzung der Zuwanderer durch die Anpassung der notwendigen Mindestpunktzahl und der relativen Gewichtung verschiedener Bewertungskriterien steuerbar ist.
Die Migrationsforschung kontrastiert derartige „angebotsseitige“, auf das Humankapital potenzieller Einwanderer fokussierte Punktesysteme mit „nachfrageseitigen“ Auswahlmechanismen, in denen ein Arbeitsvertrag bzw. Mindesteinkommen als grundsätzlichen Einreisevoraussetzung dient. Da Drittstaatlern die Einreise nach Deutschland bisher nahezu ausschließlich per Arbeits- bzw. Studienplatz möglich ist, verbinden viele Befürworter aus Politik, Wissenschaft und Verbänden das Punktesystem mit der Hoffnung auf vermehrten Zuzug und rasche Arbeitsmarktintegration hochqualifizierter Drittstaatler.
Punktesystem ist keine Allzwecklösung
Sind die Erwartungen an die „Chancenkarte“ berechtigt? Aufgrund der Detailvielfalt der in anderen Staaten praktizierten Punktesysteme existiert nur wenig systematische Evidenz über deren Vor- und Nachteile. Ältere Studien zeigen, dass die oft als Vorzug des Punktesystems beschriebene gezielte Selektion von Migranten anhand deren Arbeitsmarktchancen in der Praxis misslingen kann. So blieben die über das kanadische und australische Punktesystem eingereisten Hochqualifizierten früher ungewöhnlich lange arbeitslos oder gingen einer niedrigqualifizierten Beschäftigung nach.
Diese Erfahrungen verdeutlichen, dass eine auf administrativ festgelegten Kriterien fußende Selektion trotz ihrer vermeintlichen Objektivität nicht unbedingt eine erfolgreiche Arbeitsmarktintegration gewährleistet. Die Entscheidung über die Gewichtung unterschiedlicher Kriterien, deren Substituierbarkeit und regelmäßige Anpassung stellt enorme Anforderungen an die maßgeblichen Behörden – anders als individuelle Arbeitgeber können sie sich nur bedingt auf Marktsignale verlassen.
Kanada und Australien haben ihre Einwanderungskriterien im vergangenen Jahrzehnt daher stärker an kurzfristigen Arbeitsmarkttrends und den von Arbeitgebern geäußerten Wünschen ausgerichtet – mit Erfolg: In den in der Migrationsforschung als „hybride Modelle“ bezeichneten Mischsysteme erhalten Einreisewillige zusätzliche Punkte für einen Arbeitsvertrag oder für Qualifikationen in Berufsfeldern mit Fachkräftemangel. Ausweislich aktueller Studien erleichtern diese Reformen die Arbeitsmarktintegration zugereister Hochqualifizierter deutlich und führen zu verstärkter Zuwanderung von Hochqualifizierten.
Punktesystem entfaltet wichtige Symbolwirkung
Angesichts der vielen Detailunterschiede und Reformen der Punktesysteme anderer Länder sind deren Erfahrungen für die Umsetzung der „Chancenkarte“ in Deutschland nur bedingt aussagekräftig. Insbesondere erschweren die universalistische Sozialstaats- und Arbeitsmarktpolitik und die verhältnismäßig schwache Exekutive Deutschlands den direkten Vergleich mit den angloamerikanischen Punktesystem-Staaten. Eine eindeutige Lehre lässt sich jedoch ziehen: Ein Erfolgreiches Punktesystem muss kurzfristig reformierbar sein, einen breiten Kriterienkatalog berücksichtigen und empfänglich für die Signale von Arbeitgebern und Konsumenten sein. Die bisweilen geäußerte Hoffnung auf eine radikale Vereinfachungund Ausrichtung der Arbeitsmigration an einigen wenigen stabilen Indikatoren kann die „Chancenkarte“ nicht erfüllen.
Ihr Potenzial liegt vielmehr in der symbolischen Wirkung. Das Punktesystem ist nicht zuletzt in allen politischen Strömungen beliebt, weil es eine transparente Diskussion über die Bedingungen allseitig wünschenswerter Migration erleichtert. Auch die kulturpolitisch begründeten Anliegen tendenziell migrationsskeptische Bürger und über die Bedürfnisse individueller Arbeitgeber hinausgehendemigrationspolitische Ziele können im Kriterienkatalog berücksichtigt werden. Wenn ein Arbeitsvertrag oder Mindesteinkommen keine Einreisebedingung mehr darstellt und die mit dem Punktesystem verbundenen Einreisekriterien verhältnismäßig großzügig ausfallen, entspricht die „Chancenkarte“ einem Vertrauensvorschuss gegenüber potenziellen Einwanderern. Im günstigsten Fall wird die „Chancenkarte“ damit zur Basis einer neuen Willkommenskultur für Migranten aus der ganzen Welt.
Ein laut ausgesprochenes „Willkommen!“ genügt jedoch nicht. Deutschlands Einwanderungsrecht für hochqualifizierte Nicht-EU-Bürger gehört bereits heute zu den liberalsten der Welt, wenngleich die „Chancenkarte“ bestehende Einreisewege auch für jene öffnen wird, die aus der Ferne keinen Arbeitsvertrag finden können. Damit potenzielle Migranten diese Chancen wahrnehmen, muss ihnen ein attraktiveres Steuer- und Abgabenumfeld geboten werden – hier hat Deutschland im internationalen Vergleich viel aufzuholen. Von einer Senkung der hohen Steuer- und Abgabenlast würden auch einheimische Arbeitnehmer profitieren.
