Steuern & Finanzen

Die derzeit in Koalitionsverhandlungen stehenden Parteien SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP bezeichnen sich gerne als „Fortschrittskoalition“. Steuerpolitisch ist von den Ampel-Parteien allerdings kein großer Wurf zu erwarten – zu gegensätzlich sind die Vorstellungen der auf Entlastung und Dezentralisierung pochenden Liberalen und der eher für den Ausbau des zentralen Steuerstaates stehenden SPD und Grünen.

Ein Blick in die Wahlprogramme und auf im Rahmen der Sondierungsgespräche gefallene Äußerungen lassen indes das Potenzial für Reformen hinsichtlich der bei den Gemeinden und Ländern angesiedelten Steuerkompetenzen erwarten. Erstens könnte die kommunale Gewerbesteuer im Zuge eines Entschuldungsprogramms durch Aufschläge auf die Körperschaft- und Einkommensteuer ersetzt werden. Zweitens wäre ein Ausbau der bei den Ländern angesiedelten Gestaltungsmöglichkeiten der Grunderwerbsteuer vorstellbar. Zusammen mit der erst 2019 reformierten kommunalen Grundsteuer handelt es sich bei der Gewerbesteuer und der Grunderwerbsteuer um die wichtigsten Steuerquellen mit dezentraler Steuersatzkompetenz. Das gemeinsame Aufkommen betrug im vergangenen Jahr 76,1 Mrd. Euro, also 10,2 % aller Steuereinnahmen, etwa 2,3 % des BIP.

Sollten die Ampel-Koalitionäre entsprechende Reformvorhaben anstoßen, wird ihnen im Bundesrat vermutlich wenig Gegenwind entgegenwehen. Eine Trendumkehr hinsichtlich des seit Jahrzehnten im Rückzug begriffenen fiskalischen Föderalismus würden sie indes nicht in Gang setzen.

Gewerbesteuer: Ein neuer Reformanlauf?

Die kommunale Gewerbesteuer macht abzüglich der Bundes- und Länderumlagen etwa ein Drittel der Steuereinnahmen der Gemeinden aus. Zwar liegt die Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich beim Bund, doch die Gemeinden beeinflussen das lokale Besteuerungsniveau durch den selbst gewählten Hebesatz maßgeblich. Sie verfügen damit über ein wirkungsvolles Mittel zur Standortpolitik.

Seit ihrer Einführung im Jahr 1997 gerät die Gewerbesteuer immer wieder in die Kritik. Ein Grund ist, dass die besteuerte Substanz, also die Ertragskraft der Gewerbebetriebe, stark mit der Konjunktur schwankt. So ging das Gewerbesteueraufkommen 2020 im Zuge der Corona-Krise gegenüber dem Vorjahr um 18 % zurück, während die Ausgaben der Kommunen eher stiegen. Weiterhin zielt die Kritik auf die komplizierte Interaktion mit der Körperschaftsteuer ab, die zu einer europaweit schwer vergleichbaren und durch zahlreiche intransparente Ausnahmeregelungen gekennzeichneten Unternehmensbesteuerung führt.

Der letzte große Anlauf zur Gewerbesteuerreform scheiterte 2010. Die damalige Regierung aus Union und FDP schlug vor, die Gewerbesteuer abzuschaffen und durch kommunale Zuschläge auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer zu ersetzen. Die Oppositionsparteien und der Deutsche Städtetag befürworteten dagegen die Beibehaltung der Gewerbesteuer bzw. eine Ausweitung ihrer Bemessungsgrundlage. Unter der Großen Koalition blieb das Thema nach 2013 weitgehend liegen.

Zwar haben sich die Positionen der möglichen Ampel-Partner seit 2010 grundsätzlich nicht geändert. Doch die sich zuspitzende Finanzlage der Kommunen wird möglicherweise einen Kompromiss erzwingen. So pochen SPD und Grüne auf weitgehende kommunale Entschuldungsprogramme und eine Verstetigung der Gemeindeeinnahmen. Die FDP hat sich zur Finanzierung entsprechender Vorhaben unter der Bedingung einer Gemeindefinanzreform bereit erklärt – ein Kompromiss, dem auch die Union im Bundesrat zustimmen kann. Im Rahmen einer solchen Reform könnten die Koalitionspartner auf zahlreiche Vorschläge aus Wissenschaft und Verbänden zurückgreifen. Bestenfalls gelingt es ihnen dabei, die kommunale Steuerautonomie mittels eines Zu- und Abschlagsmodells für die Einkommen- und Körperschaftsteuer neu zu beleben.

Grunderwerbsteuer: Freibeträge und flexible Steuersätze?

Die Grunderwerbsteuer macht rund 5 % der Steuereinnahmen der Länder aus. Während die Steuerkompetenz grundsätzlich beim Bund liegt, dürfen die die Länder den Steuersatz seit 2006 eigenständig setzen – den Anfang machte bereits ein Jahr später Berlin. Die Grunderwerbsteuer ist die einzige mit nennenswertem Aufkommen versehene Steuerquelle, deren Steuersatz die Länder selbst bestimmen.

Ausweislich des Sondierungspapiers wollen die Ampel-Parteien eine „flexiblere Gestaltung der Grunderwerbsteuer ermöglichen, um den Erwerb selbst genutzten Wohneigentums zu erleichtern“. Hinter dieser Formel verbergen sich der Wunsch der FDP nach einem persönlichen Freibetrag von 500.000 € sowie der Vorschlag der Grünen, den Ländern die Definition unterschiedlicher Steuersätze für Wohnungsbauunternehmen und Selbstnutzer zu erlauben.

Aufgrund der umverteilenden Wirkung des Länderfinanzausgleichs haben die Länder derzeit den Anreiz, die Grunderwerbsteuersätze stetig anzuheben. Durch den von der FDP vorgeschlagenen Freibetrag würde dieser „Steuerwettbewerb nach oben“ vermutlich weiter angeheizt. Der von den Grünen vorgeschlagene Ausbau der Steuersatzkompetenz könnte den Ländern ermöglichen, die Steuerlast von Eigenheimkäufern auf die Mieter und andere Stakeholder der Wohnungsbauunternehmen umzuverteilen, würde den Wettbewerb um den höchsten Steuersatz aber ebenfalls nicht dämpfen. Auch wenn der Ausbau der steuerlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Länder grundsätzlich begrüßenswert ist, bleibt er ohne Anreizkorrektur im Länderfinanzausgleich ein zweischneidiges Schwert.

Grundsteuer: Laufende Reformen durch Ampel nicht beeinträchtigt

Neben den Gewerbe- und Grunderwerbsteuern existiert mit der kommunalen Grundsteuer eine weitere Steuer mit dezentraler Steuersatzkompetenz. Sie macht etwa 15 % der Steuereinnahmen der Gemeinden aus. 2019 wurde die Grundsteuer einer umfangreichen Reform unterzogen, nachdem das Bundesverfassungsgericht die bis dahin geltende Besteuerung auf Basis der in Westdeutschland zuletzt 1964 festgestellten Einheitswerte für verfassungswidrig erklärt hatte.

Die Reform erweitert die Steuerkompetenzen der Länder und Gemeinden. Die Länder können die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer, also den Wert der Grundstücke, künftig anhand selbst gewählter Maßstäbe bestimmen. Die laufenden und in einigen Ländern bereits abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahren führen dabei zu unterschiedlichen Wertbestimmungsmodellen, die sich beispielsweise an der Fläche, dem Bodenrichtwert und der Lage eines Grundstücks orientieren.

Darüber hinaus können die Länder die Steuersatzautonomie ihrer jeweiligen Kommunen erweitern. So dürfen die Kommunen einiger Länder künftig zusätzlich zu den bereits unterschiedlichen Steuersätzen für forst- und landwirtschaftliche Grundstücke (Grundsteuer A) und alle sonstigen Grundstücke (Grundsteuer B) einen separaten Steuersatz für Bauland definieren (Grundsteuer C). Es ist unwahrscheinlich, dass eine Ampel-Koalition in den laufenden Reformprozess eingreifen wird.

Fiskalischer Föderalismus: Die Ampel steht auf rot

Die Bundesrepublik ist ein föderal organisierter Staat. Doch der fiskalische Föderalismus, also die Ansiedlung von Steuer- und Ausgabenkompetenzen bei den Gemeinden und Ländern, befindet sich trotz der jüngsten Reformen seit Jahrzehnten auf dem Rückzug. Auch die die nächste Legislaturperiode voraussichtlich gestaltende Ampel-Koalition wird den fiskalischen Föderalismus – allen Fortschrittsbekenntnissen zum Trotz – nicht wiederbeleben. Bestenfalls sind eine neue Diskussion um kommunale Einkommen- und Körperschaftsteuerhebesätze und erweiterte Grunderwerbsteuerkompetenzen für die Länder zu erwarten.

Das geringe Interesse der Ampel-Partner am fiskalischen Föderalismus ist bedauerlich, denn eine dezentralere Kompetenzverteilung könnte die demokratische Kontrolle über staatliche Aktivitäten stärken und die Gemeinden und Länder zur verantwortlichen Steuergestaltung im Wettbewerb um die Gunst der Bürger animieren – das wäre ein Fortschrittprojekt im besten Sinne.

Seit der Föderalismusreform 2006 wählen die Länder den Steuersatz der bei Grundstückstransaktionen fälligen Grunderwerbsteuer eigenständig. Die Dezentralisierung der Steuersatzkompetenz führte nicht zum oft beschworenen „Wettbewerb nach unten“ – im Gegenteil: Der bundesweit durchschnittliche Grunderwerbsteuersatz stieg seit 2006 von 3,5 % auf 5,4 % und kein Land senkte den Steuersatz jemals.

Angesichts der hohen volkswirtschaftlichen Kosten der Grunderwerbsbesteuerung ist der Aufwärtstrend problematisch. Seine Ursache liegt im Länderfinanzausgleich, der nicht das tatsächliche Steueraufkommen, sondern ein fiktives Aufkommen auf Basis des bundesweiten Durchschnittssatzes berücksichtigt und es den Ländern ermöglicht, einen Teil der Steuerlast auf die jeweils anderen Länder abzuwälzen.

Die Grunderwerbsteuer illustriert, dass dezentrale Steuerkompetenzen im Rahmen föderaler Umverteilungsmechanismen problematische Folgen haben können. Um den Aufwärtstrend zu brechen, empfiehlt sich eine weitergehende Dezentralisierung der Steuerkompetenz, vorzugsweise durch eine Integration der Grunderwerbsteuer in die kommunale Grundsteuer.

Steuersätze und Steueraufkommen im Höhenflug

Eine Grunderwerbsteuer wird in Deutschland seit 1919 erhoben. Ihre aktuelle Form als durch den Bund gestaltete Steuer mit bei den Ländern angesiedelter Ertrags- und Verwaltungskompetenz hat sie seit 1983. Seit der Föderalismusreform 2006 liegt auch die Hoheit über den Steuersatz bei den Ländern – nicht jedoch andere Gesetzgebungskompetenzen wie die Definition der Bemessungsgrundlage.

Die Übertragung der Steuersatzkompetenz an die Länder ermöglichte seit 2006 eine allmähliche Anhebung der Steuersätze über das bis dahin einheitliche Niveau von 3,5 %. Den Anfang machte Berlin, das den Satz 2007 um einen Prozentpunkt anhob. Bis auf Bayern und Sachsen erhöhten seitdem alle Länder den Steuersatz mindestens einmal, sodass der bundesweite Durchschnittssteuersatz heute bei 5,4 % liegt.

Mit den Steuersätzen stieg das Steueraufkommen. 2006 machte es 6,2 Mrd. € oder 0,26 % des BIP aus; 2020 waren es 16,1 Mrd. € oder 0,48 % des BIP. Unter allen in Deutschland erhobenen Steuern stieg die Grunderwerbsteuer seit 2004 prozentual am stärksten. Heute ist sie die wichtigste unabhängige Einnahmequelle der Länder. Im weltweiten Vergleich stellt die Grunderwerbsteuer in Deutschland eine relativ ergiebige Einnahmequelle dar.

Hohe volkswirtschaftliche Kosten

Als Verkehrsteuer liegt der gesetzliche Zweck der Grunderwerbsteuer einzig in der Einnahmengenerierung. Das bedeutet jedoch nicht, dass die volkswirtschaftlichen Auswirkungen dieser Steuer vernachlässigt werden sollten. Ein internationaler Forschungsüberblick des ifo zeigt, dass höhere Grunderwerbsteuersätze mit einem deutlichen Rückgang des Transaktionsvolumens und der durchschnittlichen Transaktionspreise einhergehen. Niedrigere Durchschnittspreise implizieren, dass Immobilienverkäufer die Steuerlast nicht einfach an die Käufer weitergeben können und sie zum Großteil selbst tragen. Da sie ansonsten verkäufliche Objekte in Folge der Steuererhöhung vom Markt nehmen, kommen beidseitig vorteilhafte Transaktionen nicht zustande, was auch die Käuferseite belastet. Die so entstehenden volkswirtschaftlichen Kosten überwiegen das zusätzliche Steueraufkommen.

Auf Deutschland fokussierte aktuelle Forschungspapiere bestätigen diese Befunde. So führte eine Erhöhung des Grunderwerbsteuersatzes um einen Prozentpunkt über die letzten 15 Jahre durchschnittlich zu 6 % weniger Transaktionen und zu um 3 % geringeren Transaktionspreisen. Der Rückgang von Transaktionsvolumen und -preisen impliziert ein im Steuersatz sinkendes Grenzaufkommen der Steuer – aktuell ist jeder zusätzliche Euro Grunderwerbsteueraufkommen mit einem Nettowohlfahrtsverlust von 67 Cent verbunden.

Die Preis- und Transaktionsvolumeneffekte der Grunderwerbsteuer variieren nach Marktsegment. In Landkreisen mit tendenziell sinkenden Immobilienpreisen führen höhere Steuersätze zu dauerhaft niedrigeren Marktpreisen und -volumen, während sich die Immobilienmärkte wachsender Landkreise langfristig erholen. Preisrückgänge sind im Markt für Mietswohnungen ausgeprägter, während das Transaktionsvolumen im Markt für Einfamilienhäuser stärker zurückgeht.

Verkehrter Steuerwettbewerb im Länderfinanzausgleich

Seit der Föderalismusreform konnten die Spitzenreiter Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen den Steuersatz mit aktuell 6,5 % gegenüber dem ursprünglichen Einheitsniveau fast verdoppeln. Zwar fällt der Steuersatz in den anderen Bundesländern geringer aus; auffällig ist jedoch, dass die neugewonnene Autonomie für 28 Erhöhungen und keinerlei Absenkungen genutzt wurde.

Unmittelbare Triebfeder der Erhöhungsdynamik ist die im Rahmen der Föderalismusreform II 2010 vereinbarte „Schuldenbremse“, die den Ländern einen starken Anreiz zur Haushaltskonsolidierung gibt. Die hohen volkswirtschaftlichen Kosten der Steuer und die empirisch messbaren Ausweichreaktionen der Marktteilnehmer sollten die Länder jedoch motivieren, ihre Konsolidierungsvorhaben nicht einseitig über die Grunderwerbsteuer zu realisieren.

Dass ein steuersatzdämmender Wettbewerb um Immobilieninvestitionen nicht zustande kommt, liegt am Länderfinanzausgleich, innerhalb dessen Mittel von aufkommensstarken zu aufkommensschwachen Ländern umverteilt werden. Um zu verhindern, dass einzelne Länder den Steuersatz in Antizipation einer Kompensation über den Finanzausgleich senken, wird das jeweils zugrunde gelegte Steueraufkommen auf jenen Betrag normiert, der bei Anwendung des bundesweiten Durchschnittsatzes zustande käme.

Als nicht-intendierte Folge des Normierungsmechanismus entsteht jedoch ein systematischer Anreiz zur Steuersatzerhöhung. Kleinere Länder können per Steuererhöhung deutliche Mehreinnahmen generieren. Das steigende Aufkommen wird durch die bundesweite Normierung jedoch überwiegend den größeren Ländern unterstellt, deren Ausgleichssaldo im Finanzausgleich entsprechend ungünstiger ausfällt. Dies wiederum stärkt den Anreiz der Geberländer, den Steuersatz zu heben, um ihr tatsächliches Aufkommen dem normierten Aufkommen anzugleichen. Diese problematische Anreizstruktur ist nicht nur theoretisch plausibel, sondern findet in entsprechenden Simulationsrechnungen Bestätigung.

Grunderwerbsteuer vollständig dezentralisieren

Die Grunderwerbsteuerdynamik in Deutschland zeigt eindrucksvoll auf, dass dezentraler Wettbewerb zwischen föderalen Gebietskörperschaften nicht zwangsläufig zu einem Unterbietungswettlauf führt. Vielmehr führt die Verquickung von dezentraler Steuersatzautonomie und Länderfinanzausgleich zu einem „Steuerwettbewerb nach oben“, der weder im Interesse der Besteuerten, noch im langfristigen Interesse der Länder liegt.

Reforminitiativen und -apelle, die auf Ausnahme, Steuerstaffelungen oder großzügigere Freibeiträge hinauslaufen, sind angesichts der vom Länderfinanzausgleich ausgehenden Anreize nicht nur politökonomisch unrealistisch, sondern könnten den ungünstigen Wettbewerb um höhere Steuersätze weiter befeuern. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Steuersatzkompetenz wieder zentralisiert werden sollte. Kurzfristig kann der schädliche „Steuerwettbewerb nach oben“ gedämmt werden, indem das Grunderwerbsteueraufkommen im Länderfinanzausgleich nicht weiter berücksichtigt wird.

Mittelfristig sollte die Grunderwerbsteuer in die kommunale Grundsteuer integriert werden. So würde die Steuerkompetenz auf jene föderale Ebene verlagert, die maßgeblichen Einfluss auf den Wert von Grundstücken und Immobilien hat. Der steuerliche Gestaltungsspielraum der Länder ließe sich durch die Schaffung angemessenerer Steuerkompetenzen wahren und ausbauen, beispielsweise per Zu- und Abschlag auf die Einkommensteuer.